Земля под разработку месторождений полезных ископаемых

Библиографическое описание:

Шайхулина, М. В. Правовые аспекты и особенности предоставления земельных участков для разработки полезных ископаемых / М. В. Шайхулина, Е. А. Колмакова. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2019. — № 4 (242). — С. 343-346. — URL: https://moluch.ru/archive/242/55821/ (дата обращения: 08.12.2020).



Ключевые слова: полезные ископаемые, земельный участок, участок недр, горный отвод, лицензия, рекультивация.

Законодательная база, регулирующая сферу недропользования, на протяжении многих лет повергалась модификации, направленность которой заключалась в повышении контроля за рациональным использованием природных ресурсов. Согласно установленной законом процедуре, процесс предоставления многоэтапный, сложно структурированный, призванный обеспечить наиболее эффективное использование всех земельных ресурсов и уменьшить негативное воздействие на окружающую среду. В Российской Федерации происходят регулярные изменения в процедуре предоставления земель, направленные на ускорение процесса оформления документов. Процесс предоставления земельных участков для разработки полезных ископаемых значительно отличается от процедуры предоставления земель под промышленные объекты и обладает рядом особенностей.

Несмотря на то, что земля и недра неразрывно связаны, в условиях сегодняшнего законодательства существуют две отдельные отрасли права: земельное законодательство и законодательство о недрах. Как следствие, недропользователь является субъектом сразу двух самостоятельных прав: недропользования и землепользования [1]. Основным нормативно-правовым актом федерального уровня, регулирующим отношения, связанные с землей, является Земельный кодекс РФ, а регулирование отношений в сфере недропользования осуществляет Федеральный закон «О недрах».

В законодательстве описаны требования к образованию земельного участка, необходимого для недропользования. В ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, запрещающей образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, не распространяет это правило на случай образования земельного участка для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых [2].

Прежде чем земельные участки смогут быть представлены для разработки необходимо провести геологические изыскания, под которыми подразумевается комплексное изучение геологических особенностей участка. Информация, полученная в результате геологических работ, является основой для разработки проектной документации.

Земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель и восстановления ранее отработанных площадей. Каждое из трех приведенных условий является отличительной особенностью процедуры предоставления.

Первым и самым важным является тот факт, что земли предоставляются в качестве горного отвода — геометризованного блока недр, который выделяется в пользование предприятию, организации или учреждению для разработки месторождения полезных ископаемых [1]. Отличие между горным и земельным отводом заключается в том, что земельный отвод предоставляется контурным земельным участком, а горный отвод — это определенный горный массив. Необходимо отметить, что границы горного отвода устанавливаются по контуру залегания полезных ископаемых, а также при описании границ горного отвода указываются его верхняя и нижняя границы. Границы горного отвода устанавливаются для рационального использования, охраны недр и окружающей среды, безопасности ведения работ [3]. Принципиально важным моментом является тот факт, что право на земельный участок сохраняется до тех пор, пока действует право на горный отвод. Органом, ответственным за выдачу горноотводных актов — является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Как было отмечено, предоставление участка недр не является возможным, пока организацией не разработан проект рекультивации земель. Работы по рекультивации отработанных земельных участков осуществляются за счет недропользователя, и требуют колоссальных финансовых затрат [4]. В этой связи значительные площади остаются в непригодном для дальнейшего использования состоянии из-за халатного отношения, вызванного слабыми мерами наказания. Штрафы за невыполнение работ по рекультивации в десятки раз ниже, чем, непосредственно, проведение самих мероприятий.

Прием уже восстановленных земель осуществляет Комитет управления муниципальной собственностью, что подтверждается актом приемки.

Предоставление земельных участков для разработки месторождения осуществляется с проведением конкурсов (рис.1) или аукционов (рис.2), а результатом проведения является возможность получения лицензии на право пользования недрами, а не право заключения договора купли-продажи, аренды и тд., как в случаях, не связанных с недропользованием.

Рис. 1. Схема проведения конкурса на право пользования недрами

Рис. 2. Схема проведения аукциона на право пользования недрами

В прошлой редакции ФЗ «О недрах» в обязанности Федерального агентства по недропользованию до проведения конкурса или аукциона входило согласование с владельцем земельного участка предоставление его недропользователю на правах аренды либо путем выкупа [5]. Однако, как зачастую случалось, собственник отказывался от своего решения, и недропользователь был не в состоянии получить доступ к земельному участку, либо собственник в разы поднимал стоимость аренды или цены при выкупе [5]. В условиях нынешнего законодательства Федеральное агентство по недропользованию лишь предоставляет недропользователю информацию о владельце земельного участка, под которым находится месторождение полезных ископаемых. Законодательно предусмотрена возможность изъятия земельных участков для государственных нужд с возмещением собственникам стоимости земельных участков. Однако на этом этапе возникает проблема: в законодательстве отсутствует порядок процедуры изъятия земельного участка, находящегося над недрами у его собственника в пользу недропользователя; отсутствует обоснование цены, по которой было бы справедливо изымать землю [6]. Недоработки нормативно-правовой базы регулирования вопросов, возникающих между правообладателями на пользование недрами и владельцами земельных участков, находящимся над ними, приводит к потере времени и отсрочке начала геологического изучения недр, финансовым затратам и, в конечном итоге, не выполнению лицензионных обязательств [6].

Лицензирование деятельности — является значимой особенностью предоставления земельных участков. В соответствии с видами пользования недрами государство выдает лицензии трех видов — на геологическое изучение (поиск и оценку), разведку и добычу или лицензию, включающую геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых. Наличие лицензии — это главное основание возникновения права недропользования [7]. Последовательность действий по оформлению лицензии отображена на Рисунке 3:

Рис. 3. Схема оформления лицензии на право пользования недрами

После получения лицензии, с уполномоченным органом рассматриваются и согласовываются предварительные границы горного отвода. Далее создается технический проект разработки месторождения полезных ископаемых, который подлежит согласованию и экспертизе, после чего утверждается. Завершающим этапом предоставления земель является уточнение границ горного отвода, получение горноотводного акта и заключения договора аренды (рис. 4).

Рис. 4. Последовательность предоставления земельных участков для разработки недр

Все работы, проведенные на участке недр без оформления лицензии и горноотводного акта, считаются незаконными, облагаются штрафами, а все постройки устраняются без возмещения ущерба.

Не смотря на регулярную корректировку законодательства, остается ряд недоработанных вопросов. В первую очередь требуется введение рекомендаций по изъятию земельных участков для государственных нужд. В законодательстве указано, что земельные участки могут изыматься для государственных нужд, но не описано, что именно относится к ним относится. На сегодняшний день остается открытым вопрос: почему основанием для изъятия служит формулировка «для государственных нужд», а разработка недр осуществляется за счет недропользователя? Как было отмечено ранее, требуется ужесточение мер наказания за несоблюдение законодательства о недрах, в особенности за не проведение рекультивации. Соблюдение недропользователями требований по рациональному использованию и охране недр — неотъемлемое условие обеспечения устойчивого и эффективного развития экономики.

Литература:

1. Семенищенков А. А. Предоставление земельных участков для строительства объектов нефтегазового комплекса, промышленности, транспорта, линий связи и электропередачи: практ. пособ. для разработки землеустроительной документации. 4-е изд.  М.: Юни-пресс, 2007. — 532с.
2. Игнатьева И. А. Земельный участок для недропользования: ретроспектива и актуальное правовое регулирование // Российский юридический журнал.  2016.  № 2.  С. 177–195.
3. Инструкция по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (утв. МПР РФ 07.02.1998 N 56, Госгортехнадзором РФ 31.12.1997 N 58) (ред. от 13.07.2006) (Зарегистрировано в Минюсте РФ 13.03.1998 N 1485). [Электронный ресурс]. — Режим доступа: Система «КонсультантПлюс». https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18140/.
4. Сулин М. А. Территориальное землеустройство несельскохозяйственных объектов: учеб. пособие / Санкт-Петербургский государственный горный университет — СПб., 2007. — С. 79.
5. Тельхигова М. Ш. Проблемы правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования [Текст] // Актуальные проблемы права: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Москва, ноябрь 2014 г.). — М.: Буки-Веди, 2014. — С. 81–84.
6. Ламерт Д. А. Особенности процедуры предоставления права пользования земельным участком над недрами с целью геологоразведки и добычи полезных ископаемых // Интерэкспо Гео-Сибирь. — 2015. — № 3. — С. 46–57.
7. Никишин Д. Л. Правовой механизм предоставления недр в пользование: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06 / МГЮА, — М., 2013. — 252 с.

В данной статье рассматриваются актуальные проблемы предоставления земельных участков с целью недропользования, процедуры позволяющие приступить к недропользованию и порядок получения права пользованием земельным участком над недрами.

This article discusses the current problems of  land plots granting for the purpose of subsoil, procedures that allow beginning subsoil and procurement of rights order of land usage over the subsoil.

Ключевые слова: недропользование, категории земель, земельный участок, перевод земель, лицензия, добыча.

Keywords: subsurface use, category of land, land, transfer of land, license, mining.

Изучение и разработка недр невозможна без изъятия земельного участка. Недропользование это лицензируемый вид деятельности. Без оформления горного отвода т.е. оформления лицензии организация не может стать нефте- или горнодобывающей (ст. 11 ФЗ «О недрах»)

Земельные участки для недропользования  предоставляются в порядке выдачи лицензий на добычи полезных ископаемых  и выделения геологического и горного отвода. Выделение земельного участка возможно только если оформлен горный отвод, утвержден проект рекультивации нарушенных земель нарушенных путем геологоразведки и добычи полезных ископаемых, а так же проект восстановления ранее отработанных земель.

Границы горного отвода определяются после  предоставления лицензии, на право пользования, далее его границы обязательно уточняются и включаются в лицензию после составления и утверждения плана технических работ на разработку месторождения.  Оформление геологического отвода необходимо если недропользователь собирается проводить геологоразведку с целью изучения недр, в основном для сейсморазведочных работ, которые не существенно нарушат  целостность недр.

Существует ряд разрешительных документов для получения разрешения на оценку, поиск, разведку и добычу недр.  Такие документы разделяют  на две группы, одни разрешают пользоваться недрами, другие связаны на право пользованием земельным участком расположенным над недрами.  Документы, которые  позволяют пользоваться недрами являются оформление горного отвода, оформление геологического отвода и составление технического плана и документации на выполнение работ по добыче полезных  ископаемых. Вторая группа документов предоставляет право на пользование земельным участком в эту группу документов включено разрешение для  проведения работ на земельном участке (получение участка в собственность, заключение договора аренды и оформление сервитута) и экологическая экспертиза.

Получение лицензии  на право пользования участком земли над недрами – это только первый шаг на пути к освоению недр. Важным вопросом недропользования является получения необходимых документов и разрешений на использование земельного участка над недрами. В ряде случаев право пользованием земельным участком является сложным и продолжительным процессом, нередко требующих затрат со стороны недропользователя.  Лицензия предоставляется только при наличии согласия органа управления земельными ресурсами или собственника земли на отвод земельного участка с целью разработки недр. Наличие лицензии  у недропользователя является основанием для вынесения решения об изъятии необходимого участка земли над недрами с целью его разработки.  После того как получена лицензия недр пользователь получает геологический отвод для проведения геологоразведочных работ и горный отвод для добычи полезных ископаемых. Получение прав на ведение работ по геологоразведке и добыче полезных ископаемых завит от того, в чьей собственности находится интересующий земельный участок, какие работы предполагает проводить там  недропользователь (с нарушением плодородного слоя или нет) а так же к какой категории земель относится участок ( рис. 1) 

Рис 1. Последовательность получение права пользования земельным участком над недрами.

С проблемами получения прав на использование земельных участков практически не возникает если работы не предполагают снятие плодородного слоя почвы, при этих условиях пользования геологическим отводом земельный участок над недрами предоставляется в аренду или устанавливается сервитут.  Сервитут не предполагает изъятия земельного участка у собственника при предоставлении прав на его  пользования. Только первых стадиях  освоения недр возможно проведение геологоразведки  недр без нарушения целостности почвенного покрова.

Если обладатель лицензии на геологоразведку и добычу полезных ископаемых предполагает нарушение почвенного слоя  (поисково-оценочные, разведочные и бурение) необходимо оформление выкупа или изъятия земельного участка (оформление в собственность).

В случае, если недра находятся под особо ценными сельскохозяйственными угодьями эти участки предоставляются после отработки менее ценных сельскохозяйственных угодий, которые расположены в границах горного отвода (если они не включены в перечень земель, которые не могут использоваться для несельскохозяйственных целей). Земельные участки над недрами предоставляются во временное пользование  на срок от 5 до 25 лет с целью геологоразведки и добычи полезных ископаемых, на такие же  сроки закрепляются и необходимые земельные участки.  

Земельный участок изымается и предоставляется гражданам и организациям заинтересованных им, после перевода земель над недрами в категорию земель промышленности стоимость участков возмещается их собственникам.  

Для проведения работ на земельном участке находящимся над недрами необходимо знать к какой категории земель относится этот земельный участок. Если  земельный участок относится к категории земель, которая не предполагает добычу, разведку и оценку полезных ископаемых, то проведение работ, с целью его освоения недропользователем невозможно.  Из-за этого возникает необходимость перевода земель из одной категории в другую с целью его освоения.

 Таблица 1. Необходимость перевода земель из одной категории в другую для целей недропользования 

 Правовой режим земель, предоставленных для добычи полезных ископаемых, включает в себя требования о снятии и сохранении слоя земли обладающим плодородием, рекультивации земель нарушенных добычей полезных ископаемых, консервации и ликвидации предприятий по добыче и обогащению полезных ископаемых, а так же сооружений, которые не связанны с добычей полезных ископаемых, так же возможен возврат  земельных участков  прежним пользователям. Используемое сырьё в горном производстве изымается непосредственно из природы и не приспособлено для прямого применения. В процессе производства любого вида горной продукции извлекается большое количество минеральной массы, которая не используется, это приводит  к формированию обширных, часто смыкающихся друг с другом зон техногенного воздействия. Для складирования отходов остающихся после добычи или переработки полезных ископаемых обычно используют земельные участки в пределах горнодобывающего производства.

Размещение хранилищ является причиной загрязнения почвы, атмосферы, поверхностных и подземных вод, для предприятий же складирование отходов производства выливается в платежи за земли. 

Значительные территории, которые занятые твердыми отходами горного производства не позволяют использовать обществу потенциально полезные земли. Высвобожденные земли могут быть использованы в сельском хозяйстве и давать обществу дополнительные материальные блага.
Под породные отвалы отводится примерно 0,1 га площади земли на каждые 1000 т сырья, и они занимают сотни млн. гектаров, чаще всего эти земли неудобны в использовании, но  в ряде случаев это вполне плодородные земли. Решение проблемы  ликвидации хранилищ с твёрдыми минеральным отходами поспособствует повышению эффективности производства, высвобождению и освоению потенциально плодородных земель.

Основной положительный момент освоения и использования техногенных отходов это – получение дополнительной продукции, высвобождение полезной  площади  для размещения новых объектов производства. Так же к положительным экономическим эффектам можно отнести  снижение затрат на содержание и размещение твердых отходов, существенное снижение затрат на рекультивацию земель нарушенных горным производством. Важным технологическим этапом горного производства является рекультивация, это завершающий этап разработки месторождения.  Необходимость в нем возникла в следствии ликвидации негативного влияния горного производства на окружающую среду.Большая часть отходов горного производства используется при засыпке карьеров, что способствует облагораживанию территории.

Основной акцент при выборе способа  рекультивации хвостохранилищ сделан выборе метода борьбы с пылением, которые были  разработаны и рекомендованные к применению на объектах горного производства. Предприятия в основном применяют технологический, механический, физико-химический, биологический способы с пылением. Приоритет в борьбе с пылением отдают способу который предусматривает создание на хвостохранилищах растительного покрова, в отдельных случаях могут применяться также древесные и кустарниковые породы. Лесные насаждения созданные на нарушенных землях будут  выполнять такие функции как защита ландшафта от развития ветровой и водной эрозии, будут способствовать улучшению гидрологического режима, снижать интенсивность загрязнения окружающей территории. 

Основной целью мероприятий по рекультивации территории  является снижение негативного  воздействия горного производства  на природу и полный или частичный возврат изъятых  земель обществу и по возможности  сельскохозяйственному производству.

Список использованной литературы:

1. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ.

2. Закон РФ «О недрах» от 21.02. 1992 №2395-1.

3. Золотенков Я.В. Земельные участки для проведения геологоразведочных работ – перевод, изъятие или исключение из правил? // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2014. №6. С.70-72.

4. Калинин И.Б. предоставление земельных участков для недропользования / Правовые проблемы укрепления российской государственности. Томск: Изд-во Томского ун-та. 2001. С. 211-213.

5. Хамитов Р.А. проблемы недропользования, связанные с земельными отношениями// Материалы VIII Межрегиональной научно-практической конференции «Геология, полезные ископаемые и проблемы геоэкологии Башкортостана, Урала и сопредельных территорий» (Уфа, 17-18 ноября 2010 г.) Уфа. 2010.С. 10-14.