Земельный участок для разработки полезных ископаемых
Библиографическое описание:
Шайхулина, М. В. Правовые аспекты и особенности предоставления земельных участков для разработки полезных ископаемых / М. В. Шайхулина, Е. А. Колмакова. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2019. — № 4 (242). — С. 343-346. — URL: https://moluch.ru/archive/242/55821/ (дата обращения: 29.11.2020).
Ключевые слова: полезные ископаемые, земельный участок, участок недр, горный отвод, лицензия, рекультивация.
Законодательная база, регулирующая сферу недропользования, на протяжении многих лет повергалась модификации, направленность которой заключалась в повышении контроля за рациональным использованием природных ресурсов. Согласно установленной законом процедуре, процесс предоставления многоэтапный, сложно структурированный, призванный обеспечить наиболее эффективное использование всех земельных ресурсов и уменьшить негативное воздействие на окружающую среду. В Российской Федерации происходят регулярные изменения в процедуре предоставления земель, направленные на ускорение процесса оформления документов. Процесс предоставления земельных участков для разработки полезных ископаемых значительно отличается от процедуры предоставления земель под промышленные объекты и обладает рядом особенностей.
Несмотря на то, что земля и недра неразрывно связаны, в условиях сегодняшнего законодательства существуют две отдельные отрасли права: земельное законодательство и законодательство о недрах. Как следствие, недропользователь является субъектом сразу двух самостоятельных прав: недропользования и землепользования [1]. Основным нормативно-правовым актом федерального уровня, регулирующим отношения, связанные с землей, является Земельный кодекс РФ, а регулирование отношений в сфере недропользования осуществляет Федеральный закон «О недрах».
В законодательстве описаны требования к образованию земельного участка, необходимого для недропользования. В ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, запрещающей образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, не распространяет это правило на случай образования земельного участка для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых [2].
Прежде чем земельные участки смогут быть представлены для разработки необходимо провести геологические изыскания, под которыми подразумевается комплексное изучение геологических особенностей участка. Информация, полученная в результате геологических работ, является основой для разработки проектной документации.
Земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель и восстановления ранее отработанных площадей. Каждое из трех приведенных условий является отличительной особенностью процедуры предоставления.
Первым и самым важным является тот факт, что земли предоставляются в качестве горного отвода — геометризованного блока недр, который выделяется в пользование предприятию, организации или учреждению для разработки месторождения полезных ископаемых [1]. Отличие между горным и земельным отводом заключается в том, что земельный отвод предоставляется контурным земельным участком, а горный отвод — это определенный горный массив. Необходимо отметить, что границы горного отвода устанавливаются по контуру залегания полезных ископаемых, а также при описании границ горного отвода указываются его верхняя и нижняя границы. Границы горного отвода устанавливаются для рационального использования, охраны недр и окружающей среды, безопасности ведения работ [3]. Принципиально важным моментом является тот факт, что право на земельный участок сохраняется до тех пор, пока действует право на горный отвод. Органом, ответственным за выдачу горноотводных актов — является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
Как было отмечено, предоставление участка недр не является возможным, пока организацией не разработан проект рекультивации земель. Работы по рекультивации отработанных земельных участков осуществляются за счет недропользователя, и требуют колоссальных финансовых затрат [4]. В этой связи значительные площади остаются в непригодном для дальнейшего использования состоянии из-за халатного отношения, вызванного слабыми мерами наказания. Штрафы за невыполнение работ по рекультивации в десятки раз ниже, чем, непосредственно, проведение самих мероприятий.
Прием уже восстановленных земель осуществляет Комитет управления муниципальной собственностью, что подтверждается актом приемки.
Предоставление земельных участков для разработки месторождения осуществляется с проведением конкурсов (рис.1) или аукционов (рис.2), а результатом проведения является возможность получения лицензии на право пользования недрами, а не право заключения договора купли-продажи, аренды и тд., как в случаях, не связанных с недропользованием.
Рис. 1. Схема проведения конкурса на право пользования недрами
Рис. 2. Схема проведения аукциона на право пользования недрами
В прошлой редакции ФЗ «О недрах» в обязанности Федерального агентства по недропользованию до проведения конкурса или аукциона входило согласование с владельцем земельного участка предоставление его недропользователю на правах аренды либо путем выкупа [5]. Однако, как зачастую случалось, собственник отказывался от своего решения, и недропользователь был не в состоянии получить доступ к земельному участку, либо собственник в разы поднимал стоимость аренды или цены при выкупе [5]. В условиях нынешнего законодательства Федеральное агентство по недропользованию лишь предоставляет недропользователю информацию о владельце земельного участка, под которым находится месторождение полезных ископаемых. Законодательно предусмотрена возможность изъятия земельных участков для государственных нужд с возмещением собственникам стоимости земельных участков. Однако на этом этапе возникает проблема: в законодательстве отсутствует порядок процедуры изъятия земельного участка, находящегося над недрами у его собственника в пользу недропользователя; отсутствует обоснование цены, по которой было бы справедливо изымать землю [6]. Недоработки нормативно-правовой базы регулирования вопросов, возникающих между правообладателями на пользование недрами и владельцами земельных участков, находящимся над ними, приводит к потере времени и отсрочке начала геологического изучения недр, финансовым затратам и, в конечном итоге, не выполнению лицензионных обязательств [6].
Лицензирование деятельности — является значимой особенностью предоставления земельных участков. В соответствии с видами пользования недрами государство выдает лицензии трех видов — на геологическое изучение (поиск и оценку), разведку и добычу или лицензию, включающую геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых. Наличие лицензии — это главное основание возникновения права недропользования [7]. Последовательность действий по оформлению лицензии отображена на Рисунке 3:
Рис. 3. Схема оформления лицензии на право пользования недрами
После получения лицензии, с уполномоченным органом рассматриваются и согласовываются предварительные границы горного отвода. Далее создается технический проект разработки месторождения полезных ископаемых, который подлежит согласованию и экспертизе, после чего утверждается. Завершающим этапом предоставления земель является уточнение границ горного отвода, получение горноотводного акта и заключения договора аренды (рис. 4).
Рис. 4. Последовательность предоставления земельных участков для разработки недр
Все работы, проведенные на участке недр без оформления лицензии и горноотводного акта, считаются незаконными, облагаются штрафами, а все постройки устраняются без возмещения ущерба.
Не смотря на регулярную корректировку законодательства, остается ряд недоработанных вопросов. В первую очередь требуется введение рекомендаций по изъятию земельных участков для государственных нужд. В законодательстве указано, что земельные участки могут изыматься для государственных нужд, но не описано, что именно относится к ним относится. На сегодняшний день остается открытым вопрос: почему основанием для изъятия служит формулировка «для государственных нужд», а разработка недр осуществляется за счет недропользователя? Как было отмечено ранее, требуется ужесточение мер наказания за несоблюдение законодательства о недрах, в особенности за не проведение рекультивации. Соблюдение недропользователями требований по рациональному использованию и охране недр — неотъемлемое условие обеспечения устойчивого и эффективного развития экономики.
Литература:
- Семенищенков А. А. Предоставление земельных участков для строительства объектов нефтегазового комплекса, промышленности, транспорта, линий связи и электропередачи: практ. пособ. для разработки землеустроительной документации. 4-е изд. М.: Юни-пресс, 2007. — 532с.
- Игнатьева И. А. Земельный участок для недропользования: ретроспектива и актуальное правовое регулирование // Российский юридический журнал. 2016. № 2. С. 177–195.
- Инструкция по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (утв. МПР РФ 07.02.1998 N 56, Госгортехнадзором РФ 31.12.1997 N 58) (ред. от 13.07.2006) (Зарегистрировано в Минюсте РФ 13.03.1998 N 1485). [Электронный ресурс]. — Режим доступа: Система «КонсультантПлюс». https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18140/.
- Сулин М. А. Территориальное землеустройство несельскохозяйственных объектов: учеб. пособие / Санкт-Петербургский государственный горный университет — СПб., 2007. — С. 79.
- Тельхигова М. Ш. Проблемы правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования [Текст] // Актуальные проблемы права: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Москва, ноябрь 2014 г.). — М.: Буки-Веди, 2014. — С. 81–84.
- Ламерт Д. А. Особенности процедуры предоставления права пользования земельным участком над недрами с целью геологоразведки и добычи полезных ископаемых // Интерэкспо Гео-Сибирь. — 2015. — № 3. — С. 46–57.
- Никишин Д. Л. Правовой механизм предоставления недр в пользование: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06 / МГЮА, — М., 2013. — 252 с.
Основные термины (генерируются автоматически): горный отвод, земельный участок, пользование недрами, участок, ископаемое, рациональное использование, геологическое изучение, горноотводный акт, земельный отвод, Федеральное агентство.
Изучение и разработка недр невозможна без занятия земельного участка. И хотя эта «светлая» мысль довольно очевидна,законодатель, создав порядок предоставления самих недр,вопрос о предоставлении земельного участка над ними оставил не проработанным, предоставив недропользователю (который заплатил немалые деньги на аукционе за приобретение права недропользования на лицензионном участке) самому «на свой предпринимательский риск» разбираться с данным пробелом в законодательстве.
А пробелы в законодательстве предпринимателю часто приходится затыкать собственным кошельком.
Ранее, согласно п. 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утверждённого Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 № 3314-1, предоставление лицензий на право пользования недрами осуществляется одновременно с предоставлением права на пользования соответствующими земельными участками, а согласно ранее действовавшей редакции ст. 11 Закона РФ “О недрах” предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования.
Естественно , закрепление многообразия форм собственности на землю поставило крест на данной схеме и эти нормы утратили силу.
Надо сказать, что само изучение немногих положений Земельного кодекса РФ, посвященных недпропользованию, говорит о том, что законодатель вообще плохо представляет специфику данного вида деятельности, даже пытаясь предоставить недропользователям определенные преференции.
Возьмем к примеру весьма нужную статью 88 ЗК РФ (п.4) ..«Организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются в соответствии со статьей 79 настоящего Кодекса после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода».
Данные нормы не соответствуют самому земельному законодательству о и законодательству о недропользовании.
Во-первых,поскольку недропользование – лицензируемый вид деятельности, то организация не может стать нефте- или горнодобывающей без оформления горного отвода т.е. лицензии (ст. 11 ФЗ «О недрах»)
во- вторых , указание на то, что земли «предоставляются» подразумевает некий единый орган,который предоставляет земли, что исключено при многообразии форм собственности на землю
в-третьих, указание на порядок разработки месторождения с учетом качества сельхозземель «от менее плодородных-к особо ценным» прямо противоречит принципу рационального использования недр, установленному в законодательстве, соответственно,занимать необходимо те земельные участки, где добыча недр будет наиболее эффективной, искать надо там ,где потерял , а не “там где светлее”.
И четвертое по списку,но не по важности, данные нормы вообще не должны находится в статье 88 ЗК РФ, ибо речь в них идет не о землях промышленности, а об особом порядке использования сельхозземель для целей недропользования (соответственно место им – в статье 78 ЗК РФ).
Но вернемся к теме. Нерешенность обозначенного вопроса породила судебные процессы, где суды единодушно признают, что наличие лицензии на право пользования недрами при отсутствии в установленном порядке оформленного права пользования земельным участком не является доказательством наличия права в отношении земельного участка. Исключительного права на пользование земельным участком, под которым расположены недра, действующим законодательством непредусмотрено. Данный вывод получил отражение в постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 06.05.2008 № А78-4946/07-С2-20/235-Ф02-1793/08 по делу № А78-4946/07-С2-20/235, определении ВАС РФ от 17.09.2008 № 11101/08 по делу № А78-4946/2007С2-20/235, постановлении Семнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 4 марта 2010 г. № 17АП-976/2010-АК по делу № А60-30969/2009, постановлении ФАС Уральского округа от 17.11.2009 № Ф09-9094/09-С6 по делу № А60-20646/2009-С5.
В общем-то это и не удивительно-суды применяют те законы,которые имеют.
Остроту проблеме прибавляет и то, что выданная лицензия на недропользование устанавливает сроки выполнения работ по изучению недр,которые следует соблюдать под угрозой лишения лицензии. Хотя случается , что суд принимая во внимание проблемы с оформлением земель собственниками, продлевал действие лицензии.
Попытка решения данного вопроса с помощью введения «горного сервитута» в проекте изменений в ГК РФ погибла в зародыше.Хотя вряд ли такое решение вопроса вообще имело бы перспективу.
Введение механизма выкупа земельного участка для госнужд,предусмотренная в ФЗ «О недрах» тоже делу не помогает.
Между тем, решение данной проблемы,на мой взгляд, возможно следующим образом.
Прежде всего, необходимо установить, специальный вид ограничения прав на землю (статья 56 ЗК РФ) – в связи с предоставлением земельного участка для целей недроользования.
Нахождение земельного участка в пределах лицензионного участка должно являться обременением земельного участка в пользу недропользователя с правом создания объектов недвижимости и изменения целевого назначения земельного участка
Сведения о границах лицензионных участков (имеющиеся у Роснедр) необходимо включить в ГКН , с тем, чтобы любое заинтересованное лицо,- землевладелец или приобретатель земельного участка ,- мог знать о наличии обременения в пользу недропользователя (что, кстати, должно защитить и тех землевладельцев , кто планирует осуществлять строительство на территории лицензионного участка – ибо застройка участка без согласования Роснедрами может повлечь снос построенного объекта, а органы местного самоуправления, выдающие разрешение на строительство, не владеют информацией, входит данный земельный участок в лицензионный или нет).
Предусмотреть в качестве заключения договора в обязательном порядке (Ст. 445 ГК РФ) – заключение договора аренды для строительства объектов, связных с пользованием недрами, либо договора временного занятия земельного участка – в случае проведения сейсморазведки. Чтобы данная норма работала,в качестве санкции за отказ (или уклонения) от заключения договора аренды (временного занятия) земельного участка с недропользователем необходимо установить значительный штраф для землевладельца и право недропользователя занимать в таком случае земельный участок без заключения договора аренды с соблюдением гарантий прав землевладельца (такими гарантиями могут быть – предварительное информирование о занятии земельного участка с условиями занятия путем публикации в местной прессе и внесении на депозит нотариуса суммы аренды , которая, в свою очередь, должна рассчитываться по определенной прозрачной и понятной методике, с учетом реального ущерба , а не фантазий землевладельцев).
Такое же право должно быть предоставлено недропользователю в случае ,если собственник земельного участка не определен или существует спор о праве .
Занятие участка таким образом не должно рассматриваться как самовольное и должно быть основанием для дальнейшей возможной регистрации права собственности на возникший объект недвижимости.
И,наконец, обязательно необходимо введение «заявительного» взамен «разрешительного» порядка перевода земель из категории сельскохозяйственного (или другого) назначения в категорию земель промышленности . В настоящее время ,осваивая лицензионный участок, недропользователь вынужден, согласно соответствующего закона, испрашивать согласие собственника земельного участка и органа власти субъекта федерации на перевод участка в категорию земель промышленности,хотя предоставление лицензионного участка для недропользования изначально предполагает промышленный характер его использования.
Подытожив, хотел бы отметить, что все названное выше меры не стали бы революцией и не потребовали бы пересмотра основ российского законодательства.