Проблемы утилизации отходов добычи полезных ископаемых

М.М. Туманова, ведущий юрисконсульт управляющей компании “Руссдрагмет”
 

В статье рассматриваются существующие на сегодняшний день проблемные вопросы, связанные с использованием отходов, которые образуются при эксплуатации горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающего производства, в том числе пробелы в действующем законодательстве в указанной сфере деятельности, создающие дополнительные препятствия для осуществления деятельности в области обращения с такими отходами.

В процессе деятельности, связанной с осуществлением права пользования недрами пользователи часто сталкиваются с проблемами в области обращения с отходами, в том числе с отходами, которые образуются при эксплуатации горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающего производства, то есть с такими как горные массы, содержащие полезные ископаемые и находящиеся в отвалах, терриконах, прудах-накопителях, разливах и иных формах.

Проблемные вопросы заключаются в том, что на сегодняшний день в российском законодательстве не достаточно определен статус горного имущества, а именно техногенных образований, которые возможно будут использоваться либо лицом образовавшим отходы, либо иным лицом, заинтересованным в их переработке.

Спорные вопросы возникают, например, при получении разрешения (лицензии) на использование техногенных образований, также существуют противоречия в правовом регулировании при осуществлении деятельности по использованию подобных образований. Кроме того толкование действующего законодательства регулирующего, рассматриваемые в статье вопросы, не однозначное.

Для понимания проблем и путей их решения стоит обратиться к основному нормативно-правовому в данной области правоотношений, к Закону Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 “О недрах”, в соответствии со статьей 6 которого недра могут быть предоставлены в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

Право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств удостоверяет лицензия на право пользования недрами (статья 11 Закона РФ “О недрах”).

При этом если лицензия выдана на виды работ, такие как геологическое изучение недр, разработка месторождений полезных ископаемых, то в основные права и обязанности пользователя недр также входит использование отходов своего горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции.

Однако, в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 15.07.1992 г. № 3314-1 “О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами” установлено, что переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юридическому или физическому лицу.

Необходимо обратить внимание, что речь идет о виде работ — использование отходов в составе вида — разведка и добыча полезных ископаемых, а не отдельного вида работ, на который выдается лицензия. Таким образом лицензия выдается на виды работ: разведка и добыча полезного ископаемого из отходов горнодобывающего производства.

Приказ Минприроды России от 29.09.2009 г. № 315 “Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр” устанавливает порядок выдачи лицензий, в том числе разъясняет правила образования реквизитов лицензий.

Согласно п. 32 Регламента вид лицензии определяется двумя буквами: вторая буква обозначает вид работ: Э — разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Таким образом, вид работ — разведка и добыча полезного ископаемого из отходов, указывается в составе вида — разведка и добыча полезных ископаемых, при этом в действующем законодательстве отдельный порядок лицензирования использования отходов горнодобывающего производства не предусмотрен.

Иные нормативно-правовые акты в свою очередь не противоречат Закону РФ “О недрах”, в Федеральном законе от 26.03.1998 г. № 41-ФЗ “О драгоценных металлах и драгоценных камнях” указано, что субъекты добычи драгоценных металлов и драгоценных камней могут получать участки недр, содержащие драгоценные металлы и драгоценные камни, в пользование на основании выданных в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах лицензий на добычу драгоценных металлов и драгоценных камней.

Таким образом, статья 2 данного Федерального закона делает ссылку на Закон о недрах, в котором установлено, что лицензия на пользование недрами удостоверяет, в том числе право использования отходов горнодобывающего производства.

Вместе с тем государственные органы, в чьи полномочия входит в том числе и толкование законодательства, указывают, что “переработка добытого из недр полезного ископаемого, а также отходов производства не относится к пользованию недр”, “лицензия на право пользования недрами при таком виде работ не выдается”. Согласно законодательству лицензия выдается на вид работ “разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего производства” или разведка и добыча полезного ископаемого из отходов такого производства.

В итоге складывается ситуация, когда использование отходов горнодобывающего производства возможно осуществлять исключительно в случае проведения работ по разведке и добычи полезных ископаемых, при этом имея на данные виды работ специальное разрешение-лицензию. Отсутствует возможность отдельного использования отходов горнодобывающего производства и связанного с ним перерабатывающих производств в рамках правового регулирования, предусмотренного Законом РФ “О недрах”. При этом необходимо отметить, что данный вид отходов существенно отличается от отходов иных производств и требует специального обращения, в связи с этим возможно правовое регулирование данного вопроса было бы логичнее предусмотреть в законодательстве в области недропользования.

Что же касается понятия отходов горнодобывающего производства, в том числе техногенных, например, в области добычи драгоценных металлов, имеются нормативно-правовые акты, регулирующие частично указанную сферу деятельности.

В соответствии с п.12 “ГОСТ Р 52793-2007, Металлы драгоценные. Термины и определения”, утвержденным приказом Ростехрегулирования от 24.12.2007 № 388-ст, содержащие драгоценный металл (отвальные) хвосты (в обогащении) являются отвальными отходами обогащения содержащего драгоценный металл минерального сырья, в котором содержание драгоценного металла ниже, чем в исходном сырье.

Пункт 41 данного приказа устанавливает, что отвальный отход драгоценного металла — это продукт, образующийся при производстве драгоценного металла, содержащий такое количество драгоценного металла, извлечение которого при современном уровне технологии нерентабельно, и отправляемый в отвал.

При этом Едиными правилами безопасности при дроблении, сортировке, обогащении полезных ископаемых и окусковании руд и концентратов, утвержденными постановлением Госгортехнадзора России от 04.06.2003 г. № 47 установлено, что хвосты — это отходы процесса обогащения, состоящие в основном из породообразующих минералов и содержащие незначительное количество полезных компонентов, доизвлечение которых в отдельных случаях целесообразно и технологически возможно.

Поскольку в законодательстве в сфере пользования недрами не установлен какой-либо порядок обращения с отходами горнодобывающих производств, следует обратиться к Федеральному закону от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ “Об отходах производства и потребления” (далее — Закон).

Согласно статье 1 Закона отходами производства и потребления определены остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

Таким образом, исходя из содержания вышеуказанных норм, действующее законодательство относит (отвальные) хвосты (в обогащении) к отходам производства и потребления, следовательно, в таком случае на данный объект распространяется законодательство Российской Федерации в области обращения с отходами производства и потребления, в связи с этим при определении порядка обращения с такими отходами и иных вопросов следует принимать во внимание нормы Федерального закона “Об отходах производства и потребления”.

Также интересен вопрос определения права собственности на подобные отходы, правовое регулирование которого осуществляется в соответствии с законодательством в области обращения с отходами производства и потребления, и гражданским.

Согласно статья 4 Закона право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались.

Следовательно, отходы должны принадлежать собственнику сырья, в результате использования которого образовались указанные хвосты или в случае банкротства собственника являться собственностью лица, которое приобрело данное имущество по договору купли-продажи, или федеральной собственность в результате передачи указанного имущества в органы местного самоуправления по месту нахождения имущества должника или в соответствующий федеральный орган исполнительной власти.

Вместе с тем право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов. Собственник отходов I — IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности.

Таким образом, данный вид отхода может быть приобретен в собственность иным лицом, однако указанное лицо обязано иметь лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности, чем у собственника отходов I — IV класса опасности, который вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу.

Важно заметить, что п.4 ст.4 Закона указано, что в случае если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством.

Вышеуказанная норма Закона подкрепляется положениями статьи 226 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой установлено, что движимые вещи, брошенные собственником или иным образом, оставленные им с целью отказа от права собственности на них (брошенные вещи), могут быть обращены другими лицами в свою собственность в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации.

Однако необходимо помнить о том, что использование такой категории отходов как отходы горнодобывающих производств осуществляется в составе лицензии, выдаваемой на разведку и добычу полезных ископаемых.

Правовой статус отходов горнодобывающего производства, а также хвостохранилищ таких производств также не имеет четкого определения в действующем законодательстве. В этом случае стоит обратиться к общим нормам российского законодательства, которые регулируют имущественные вопросы.

Согласно ч.2 чт.130 Гражданского кодекса Российской Федерации вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Таким образом, на основании указанной нормы можно сделать вывод, что добытые из недр полезные ископаемые являются по статусу движимым имуществом.

При этом в соответствии со ст. 261 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.

Следовательно, добытые из недр полезные ископаемые — движимое имущество собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению, в том числе и передать их в собственность другому лицу. При этом, не нарушая требований ст. 613 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка при передаче его, например, в аренду другому лицу обязан предупредить арендатора о правах третьих лиц на передаваемый в аренду участок, в том числе и об обременении земельного участка.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что правовое регулирование вопроса обращения с отходами горнодобывающих производств и связанных с ним перерабатывающих производств недостаточное, требуется более четкое изложение понятия данной категории отходов как специальной, нуждающихся в ином порядке обращения, чем отходы других производств. Правовой статус подобных отходов не определен в действующем законодательстве, что приводит к сложности их использования, а следовательно и отсутствию заинтересованности лиц, как осуществляющих само производство так и иных, в переработке данных отходов.

Однако при сложившейся ситуации использование отходов горнодобывающими производствами осуществляется согласно тем нормам, которые имеются в российском законодательстве, при этом в связи с пробелами в правовом регулировании приходится сталкиваться с различными проблемами в этой области, что в некоторых случаях приводит к нарушению требований законодательства в иных сферах, в том числе в области охраны окружающей среды.