Преимущественное право на добычу полезных ископаемых

30 ÿíâàðÿ 2017 ãîäà âñòóïèë â ñèëó  Ïðèêàç Ìèíïðèðîäû Ðîññèè îò 10 íîÿáðÿ 2016 ã. ¹ 583 «Îá óòâåðæäåíèè ïîðÿäêà ðàññìîòðåíèÿ çàÿâîê íà ïîëó÷åíèÿ ïðàâà ïîëüçîâàíèÿ íåäðàìè äëÿ ãåîëîãè÷åñêîãî èçó÷åíèÿ íåäð (çà èñêëþ÷åíèåì íåäð íà ó÷àñòêàõ ôåäåðàëüíîãî è ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ). 

Äàííûì ïðèêàçîì ðàñøèðåí çàÿâèòåëüíûé ïðèíöèï ïðåäîñòàâëåíèÿ ïðàâà ïîëüçîâàíèÿ ó÷àñòêàìè íåäð, ïðè óñëîâèè, ÷òî ïî íèì îòñóòñòâóþò äàííûå î íàëè÷èè çàïàñîâ óãëåâîäîðîäíîãî ñûðüÿ è (èëè) ïðîãíîçíûõ ðåñóðñîâ óãëåâîäîðîäíîãî ñûðüÿ êàòåãîðèè D0 è (èëè) Dë. 

Òåïåðü ó÷àñòêè íåäð â îòíîøåíèè êîòîðûõ îòñóòñòâóþò ïðîãíîçíûå ðåñóðñû óãëåâîäîðîäíîãî ñûðüÿ è ñîïðåäåëüíûå ó÷àñòêè íåäð  íà ðàçâåäûâàåìûõ ìåñòîðîæäåíèÿõ ìîãóò ïåðåäàâàòüñÿ â çàÿâèòåëüíîì ïîðÿäêå. Ôåäåðàëüíûå ãåîëîãè÷åñêèå êîìïàíèè ìîãóò â «çàÿâèòåëüíîì» ïîðÿäêå ïîëó÷àòü ïðàâî ïîëüçîâàíèÿ ó÷àñòêàìè íåäð, ïî êîòîðûì îòñóòñòâóþò äàííûå î íàëè÷èè çàïàñîâ òâåðäûõ ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ, â öåëÿõ ãåîëîãè÷åñêîãî èçó÷åíèÿ, âêëþ÷àþùåãî ïîèñêè è îöåíêó ìåñòîðîæäåíèé òâåðäûõ ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ, çà ñ÷åò ñîáñòâåííûõ (â òîì ÷èñëå ïðèâëå÷åííûõ) ñðåäñòâ. 

Ïðèêàçîì ââåäåíî ïîíÿòèå ôëàíãîâ ðàçâåäûâàåìûõ èëè ðàçðàáàòûâàåìûõ ìåñòîðîæäåíèé ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ, êîòîðûå â ïðåèìóùåñòâåííîì ïîðÿäêå ïðåäîñòàâëÿþòñÿ ïîëüçîâàòåëÿì íåäð, îñóùåñòâëÿþùèì ïî ñîâìåùåííîé ëèöåíçèè ãåîëîãè÷åñêîå èçó÷åíèå, ðàçâåäêó è äîáû÷ó ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ èëè ðàçâåäêó è äîáû÷ó ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ ñîïðåäåëüíîãî ó÷àñòêà íåäð. Ïðè ýòîì äëÿ ãåîëîãè÷åñêîãî èçó÷åíèÿ ôëàíãîâ ðàçâåäûâàåìûõ èëè ðàçðàáàòûâàåìûõ ìåñòîðîæäåíèé ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ ïðåäîñòàâëÿåòñÿ â ïîëüçîâàíèå ó÷àñòîê íåäð, ïî êîòîðîìó â ãîñóäàðñòâåííîì áàëàíñå çàïàñîâ ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ îòñóòñòâóþò äàííûå î íàëè÷èè çàïàñîâ òâåðäûõ ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ èëè çàïàñîâ óãëåâîäîðîäíîãî ñûðüÿ Ð1 è Ð2. 

Ïðèêàçîì çàêðåïëåíî ïðåèìóùåñòâåííîå ïðàâî ïîëó÷åíèÿ ïîèñêîâîé ëèöåíçèè íà íèæåëåæàùèå ãîðèçîíòû è ôëàíãè ðàçâåäûâàåìûõ è (èëè) ðàçðàáàòûâàåìûõ ìåñòîðîæäåíèé ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ. Àíàëîãè÷íî, ïðåäóñìîòðåíî ïðåèìóùåñòâåííîå ïðàâî íà ïîëó÷åíèå â çàÿâèòåëüíîì ïîðÿäêå ñîïðåäåëüíûõ ó÷àñòêîâ íåäð, ñîäåðæàùèõ ïðîãíîçíûå ðåñóðñû ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ.

Îäíàêî â ïðèêàçå ñîäåðæèòñÿ ðÿä îãðàíè÷åíèé íà ïðèìåíåíèå çàÿâèòåëüíîãî ïîðÿäêà. 
Òàê, ïðåäóñìîòðåíî ïðàâî Ìèíïðèðîäû óòâåðæäàòü ïåðå÷åíü ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ è òåððèòîðèè â îòíîøåíèè êîòîðûõ íåäîïóñòèìî ïðèìåíåíèå çàÿâèòåëüíîãî ïîðÿäêà âûäà÷è ëèöåíçèé íà ãåîëîãè÷åñêîå èçó÷åíèå íåäð. Òàêîé ïåðå÷åíü óñòàíàâëèâàåòñÿ åæåãîäíî.  

Íàøè ñïåöèàëèñòû ãîòîâû ïðîêîíñóëüòèðîâàòü ïî âîïðîñàì ïîëó÷åíèÿ ëèöåíçèè íà íåäðà â çàÿâèòåëüíîì ïîðÿäêå, ïîäãîòîâèòü è ïîäàòü â ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû íåîáõîäèìûå äîêóìåíòû.

Ни одно действие недропользователей не должно идти вразрез с главным нормативным документом — лицензией на право пользования недрами.

А грамотное юридическое закрепление во многом определяет дальнейшую судьбу предприятий. И если процесс получения лицензии на конкурсной основе или через аукцион сегодня наиболее отработанные и понятные соискателям институты, то заявительный принцип — настоящая головная боль, причём это касается даже госорганов.

Представители «Центрсибнедра» на форуме «МИНГЕО Сибирь» в очередной раз объясняли самые проблемные моменты.

Скользкая дорожка заявительного принципа

В 2014 году в России принципиально изменился способ получения права пользования недрами на уровне поисково-оценочной стадии.

Согласно приказу Минприроды № 61, впоследствии трансформированного в № 583, заявки стали осуществляться по заявительному принципу ещё до выдачи разрешения на открытие месторождения.

Нововведения стали толчком для «рождения» юниорных компаний. «Юридические лица ринулись на тропу развития регионального бизнеса, вступив на скользкую дорожку предоставления по заявочному принципу», — с такого заявления начал свой доклад заместитель начальника департамента «Центрсибнедра» Иван Курбатов.

Почему соискатели стали массово подавать заявки?

Во-первых, участие в аукционах и конкурсах не даёт никаких гарантий на победу.

Во-вторых, выигрыш не означает добросовестность дальнейшего сотрудничества: на практике часто происходит срыв сделок. И в-третьих, предпринимателей зачастую отпугивает длительное оформление документов.

Такие условия чуть ли не обязывают недропользователей прибегать к заявительному принципу. Но и этот способ опасен высоким риском отказа — в первую очередь из-за «законодательной безграмотности» соискателя.

«Предоставив возможность получения лицензии по заявительному принципу, государство поспособствовало возникновению рынка юниорных компаний. Некоторые заходят на рынок без должного понимания сути происходящего и в итоге прекращают своё существование.
А всё потому, что они не оформляют заявки в соответствии с нормами, и нам часто приходится их отклонять», — сказал г-н Курбатов.

По статистике, 9 из 10 компаний действительно не до конца понимают механизм именно первого этапа получения права пользования недрами и именно по этой причине получают отказ.

Результаты «недопонимания» напрямую сказались на работе «Центрсибнедр»: множество обескураженных отказом соискателей подают в суд на ведомство.

Однако суд практически всегда встаёт на сторону департамента — в его пользу принимали порядка 97% решений. Такие данные привёл заместитель председателя «Центрсибнедр» Ринат Яхин. Он тоже уверен, что корень проблемы заключается в очень слабых знаниях предпринимателей, которые подают новые заявки.

«Зачастую мы получаем не адаптированные к новым требованиям заявки. Однако нормативные документы вполне читаемы и не подразумевают двоякого смысла. По совершенно непонятным для нас причинам заявки оставляют желать лучшего».

Работа над ошибками

Итак, соискатели допускают неточности при оформлении заявки на право пользования недрами, которые дают право «Центрсибнедрам» вполне законно их отклонять. Ринат Яхин выделил три «типа» основных ошибок новичков. Для начала, они не соблюдают элементарных формальностей — по замечанию представителя «Центрсибнедр», это не что иное, как игнорирование требований закона.

Провалы в знаниях у предпринимателей есть о правах третьих лиц на запрашиваемый земельный участок. Это очень важный момент: в «Центрсибнедрах» ещё раз отмечают, что не регулируют этот вопрос — он находится в зоне контроля других ведомств.

Кроме того, хромает оформление геологического обоснования. Как правило, заявители прописывают лишь общеизвестные факты, забывая про обоснование границ и про сведения о своих планах.

Один из участников форума решил уточнить, правда ли решение об отказе из-за слабого геологического обоснования напрямую зависит от возможности получения информации по участку лиц геологического фонда.

Ринат Яхин опроверг это предположение, отметив, что речь идёт о геологической информации в отношении испрашиваемого участка, а не об информированности соискателя. «Недропользователь должен хотя бы приблизительно дать понять, что на испрашиваемом земельном участке залегают полезные ископаемые, которые он планирует добывать».

Тем не менее ведомство приводит статистику: сейчас лицензий выдаётся больше, чем изымается. Значит, в целом позитивные результаты есть. Во избежание разного рода ошибок эксперт «Центрсибнедр» порекомендовал руководствоваться действующими правовыми нормами и следить за каждым изменением.

«Прежде чем негативно отзываться о работе «Центрсибнедр», начните с себя. Обращайтесь в ведомство для урегулирования различных вопросов ещё до истечения срока лицензии. Мы не помним, чтобы кому-то отказали в консультации или кого-то дезинформировали», — сказал Ринат Яхин.

При первой же возможности слушатели спросили, в чём же преимущество получения права пользования недрами по заявительному принципу. Ответ достаточно прост: если соблюсти все требования закона, у заявителя есть большие шансы поставить запасы на баланс. Этот способ даёт право на поиск и оценку полезных ископаемых без конкурсов или аукционов. Если заранее разработать принцип работы, то через 5–6 лет можно добиться соответствия ресурсной базы собственным требованиям.

Юниоры, вперёд к прозрачности!

Вместе с активностью юниорных компаний введение приказа № 583 породило массу спекулянтов. Нередки случаи, когда предприниматель, получив лицензию, начинает заявлять о невиданных богатствах приобретённого участка.

«Мы стали часто получать заявки с планами на добычу золота. Многие из них, с любой точки зрения, не что иное, как мнимые заявки. Было сразу понятно, что предприниматели преследовали совсем другие цели, поэтому сейчас ведомство стало требовать минимальной «разумности» участка, на который нацелен соискатель.

Никто не будет скрупулёзно рассматривать ваше геологическое обоснование, но нужно хотя бы формально соблюсти требования, а нередко бывает, что и этого нет», — говорит г-н Яхин.

В свою очередь, инвестор далеко не всегда понимает, где правда, а где, скажем так, фантазии соискателя. Поэтому вкладывает деньги в пустышки, имеющие свойство испаряться. А рынок юниорных компаний уже сформировался, поэтому нужно искать способ организации «прозрачного» бизнеса.

По мнению эксперта Ивана Курбатова, чтобы решить проблему, нужно исправить лишь один недочёт в законе: стать товаром должна сама лицензия, а не юридические лица или земельные участки.

Только в таком случае удастся искоренить спекуляцию в сфере лицензирования.

«Договоры заключаются, что называется, «по знакомству», а это ненормально. Мне это не нравится, я думаю, что и другие не в восторге от такого положения дел», — говорит г-н Курбатов.

Эксперт предложил создать инструмент, который бы наладил коммуникацию между юниорными компаниями и потенциальными инвесторами. В мировой практике подобные механизмы уже работают — например, площадка Investors’ Exchange или канадская выставка PDAC.

«Несколько лет назад мы с организаторами «МИНГЕО Сибирь» пытались создать подобное мероприятие, но тогда ещё не вступил в силу приказ № 61.

Я думаю, что в рамках форума можно провести специализированную выставку. Для этого необходима поддержка правительства Красноярского края.

В случае успеха власти смогут получить дополнительный инструмент для реализации таких программ развития, как «Енисейская Сибирь». Кроме того, Красноярск имеет все шансы стать горно-геологической столицей Сибири», — считает Курбатов.

Создание коммуникационной площадки также позволит направить в местный федеральный бюджет налоговые отчисления юниорных компаний. Ведь сейчас львиная доля доходов крупных горнопромышленников красноярского края — «Норникеля», «Полюс Золото», СУЭКа, РУСАЛа — оседает в центральном регионе.

Строго хаотично

Ещё представители «Центрсибнедр» проинформировали публику о некоторых важных пертурбациях. Так, за последние полгода принципиальные изменения были внесены в Земельный кодекс РФ. Например, появился пресекательный срок в сфере срока действия разрешения на строительство.

Недропользователь обязан обратиться в госорганы за 10 рабочих дней до срока окончания разрешения на строительство, иначе Ростехнадзор его закроет.

Но есть и хорошие новости: сейчас заявитель имеет возможность без длительных переговоров получить право на изъятие для государственных нужд земельного участка, находящегося в собственности у частных лиц.

По словам заместителя председателя департамента, этот инструмент работает очень хорошо и активно, потому что не затруднён подзаконными актами. Вдобавок к этому собственники довольно охотно отдают свои земли недропользователям из-за их весьма высокой оценочной стоимости.

Иначе дело обстоит с заключениями договора аренды муниципальных лесных участков. В «Центрсибнедрах» говорят: всё будет в порядке, если лицензиат документально докажет, что уже инвестировал в освоение и начал работы.

Ещё одна проблема уже давно волнует горнопромышленников. Всем известно, что в процессе оценки получение металла неизбежно. Объёмы, мягко говоря, незначительные, но они могли бы покрыть часть затрат на те же геологоразведочные работы.

Многие интересовались, есть ли шанс, что в будущем в рамках лицензий, полученных по заявительному принципу, можно будет получить разрешение на «мелкую» добычу драгметаллов.

«Дело в том, что закон «О недрах» для всех отраслей является единственным, а для оборота драгметаллов — лишь одним из. Мы подкорректировали свои действия и теперь не предоставляем индивидуальным предпринимателям право на добычу металлов.

Рекомендуем не подавать заявки на их поиск и оценку, потому что в силу своего статуса соискатели, к сожалению, не смогут воспользоваться полученным правом. А что касается юридических лиц, я даже не представляю, каким образом это разрешение можно было бы давать», — ответил г-н Яхин.

Спикер отметил, что закон «О недрах» изменить можно, но всё-таки вопрос лучше рассматривать в плоскости банковского права — в рамках него можно добиться законности получения золота, которое по условию лицензии собственностью лицензиата не является.

«В перспективе — да, золото положить в банк на депозит можно, но получение драгметалла напрямую повлечёт за собой злоупотребление правом и таким образом предвосхитит все плюсы нововведения.

Другими словами, значительно вырастет чёрный рынок. Я знаю, что сейчас ведутся дискуссии по данному вопросу, но они несерьёзные», — пояснил зампредседателя «Центрсибнедр».

Из года в год изменения в законодательной базе, регулирующей отношения в сфере недропользования, провоцируют на возникновение неоднозначных последствий и вызывают, казалось бы, всё больше спорных моментов.

К чему приведут такие перипетии, можно только догадываться, но опыт прошлых лет показывает, что развязка вряд ли когда-то наступит.

СПРАВКА

В «Центрсибнедрах» считают, что стать товаром должна сама лицензия, а не юрлица или земельные участки

Статья опубликована в журнале “Добывающая промышленность” №4, 2019