Предоставление земель для добычи полезных ископаемых
Бойкова Екатерина Евгеньевна
магистрант кафедры землеустройства
Государственного университета по землеустройству,
г. Москва.
Матасова Надежда Михайловна
кандидат экономических наук,
доцент кафедры землеустройства
Государственного университета по землеустройству.
В данной статье рассматриваются актуальные проблемы предоставления земельных участков с целью недропользования, процедуры позволяющие приступить к недропользованию и порядок получения права пользованием земельным участком над недрами.
This article discusses the current problems of land plots granting for the purpose of subsoil, procedures that allow beginning subsoil and procurement of rights order of land usage over the subsoil.
Ключевые слова: недропользование, категории земель, земельный участок, перевод земель, лицензия, добыча.
Keywords: subsurface use, category of land, land, transfer of land, license, mining.
Изучение и разработка недр невозможна без изъятия земельного участка. Недропользование это лицензируемый вид деятельности. Без оформления горного отвода т.е. оформления лицензии организация не может стать нефте- или горнодобывающей (ст. 11 ФЗ «О недрах»)
Земельные участки для недропользования предоставляются в порядке выдачи лицензий на добычи полезных ископаемых и выделения геологического и горного отвода. Выделение земельного участка возможно только если оформлен горный отвод, утвержден проект рекультивации нарушенных земель нарушенных путем геологоразведки и добычи полезных ископаемых, а так же проект восстановления ранее отработанных земель.
Границы горного отвода определяются после предоставления лицензии, на право пользования, далее его границы обязательно уточняются и включаются в лицензию после составления и утверждения плана технических работ на разработку месторождения. Оформление геологического отвода необходимо если недропользователь собирается проводить геологоразведку с целью изучения недр, в основном для сейсморазведочных работ, которые не существенно нарушат целостность недр.
Существует ряд разрешительных документов для получения разрешения на оценку, поиск, разведку и добычу недр. Такие документы разделяют на две группы, одни разрешают пользоваться недрами, другие связаны на право пользованием земельным участком расположенным над недрами. Документы, которые позволяют пользоваться недрами являются оформление горного отвода, оформление геологического отвода и составление технического плана и документации на выполнение работ по добыче полезных ископаемых. Вторая группа документов предоставляет право на пользование земельным участком в эту группу документов включено разрешение для проведения работ на земельном участке (получение участка в собственность, заключение договора аренды и оформление сервитута) и экологическая экспертиза.
Получение лицензии на право пользования участком земли над недрами – это только первый шаг на пути к освоению недр. Важным вопросом недропользования является получения необходимых документов и разрешений на использование земельного участка над недрами. В ряде случаев право пользованием земельным участком является сложным и продолжительным процессом, нередко требующих затрат со стороны недропользователя. Лицензия предоставляется только при наличии согласия органа управления земельными ресурсами или собственника земли на отвод земельного участка с целью разработки недр. Наличие лицензии у недропользователя является основанием для вынесения решения об изъятии необходимого участка земли над недрами с целью его разработки. После того как получена лицензия недр пользователь получает геологический отвод для проведения геологоразведочных работ и горный отвод для добычи полезных ископаемых. Получение прав на ведение работ по геологоразведке и добыче полезных ископаемых завит от того, в чьей собственности находится интересующий земельный участок, какие работы предполагает проводить там недропользователь (с нарушением плодородного слоя или нет) а так же к какой категории земель относится участок ( рис. 1)
Рис 1. Последовательность получение права пользования земельным участком над недрами.
С проблемами получения прав на использование земельных участков практически не возникает если работы не предполагают снятие плодородного слоя почвы, при этих условиях пользования геологическим отводом земельный участок над недрами предоставляется в аренду или устанавливается сервитут. Сервитут не предполагает изъятия земельного участка у собственника при предоставлении прав на его пользования. Только первых стадиях освоения недр возможно проведение геологоразведки недр без нарушения целостности почвенного покрова.
Если обладатель лицензии на геологоразведку и добычу полезных ископаемых предполагает нарушение почвенного слоя (поисково-оценочные, разведочные и бурение) необходимо оформление выкупа или изъятия земельного участка (оформление в собственность).
В случае, если недра находятся под особо ценными сельскохозяйственными угодьями эти участки предоставляются после отработки менее ценных сельскохозяйственных угодий, которые расположены в границах горного отвода (если они не включены в перечень земель, которые не могут использоваться для несельскохозяйственных целей). Земельные участки над недрами предоставляются во временное пользование на срок от 5 до 25 лет с целью геологоразведки и добычи полезных ископаемых, на такие же сроки закрепляются и необходимые земельные участки.
Земельный участок изымается и предоставляется гражданам и организациям заинтересованных им, после перевода земель над недрами в категорию земель промышленности стоимость участков возмещается их собственникам.
Для проведения работ на земельном участке находящимся над недрами необходимо знать к какой категории земель относится этот земельный участок. Если земельный участок относится к категории земель, которая не предполагает добычу, разведку и оценку полезных ископаемых, то проведение работ, с целью его освоения недропользователем невозможно. Из-за этого возникает необходимость перевода земель из одной категории в другую с целью его освоения.
Таблица 1. Необходимость перевода земель из одной категории в другую для целей недропользования
Правовой режим земель, предоставленных для добычи полезных ископаемых, включает в себя требования о снятии и сохранении слоя земли обладающим плодородием, рекультивации земель нарушенных добычей полезных ископаемых, консервации и ликвидации предприятий по добыче и обогащению полезных ископаемых, а так же сооружений, которые не связанны с добычей полезных ископаемых, так же возможен возврат земельных участков прежним пользователям. Используемое сырьё в горном производстве изымается непосредственно из природы и не приспособлено для прямого применения. В процессе производства любого вида горной продукции извлекается большое количество минеральной массы, которая не используется, это приводит к формированию обширных, часто смыкающихся друг с другом зон техногенного воздействия. Для складирования отходов остающихся после добычи или переработки полезных ископаемых обычно используют земельные участки в пределах горнодобывающего производства.
Размещение хранилищ является причиной загрязнения почвы, атмосферы, поверхностных и подземных вод, для предприятий же складирование отходов производства выливается в платежи за земли.
Значительные территории, которые занятые твердыми отходами горного производства не позволяют использовать обществу потенциально полезные земли. Высвобожденные земли могут быть использованы в сельском хозяйстве и давать обществу дополнительные материальные блага.
Под породные отвалы отводится примерно 0,1 га площади земли на каждые 1000 т сырья, и они занимают сотни млн. гектаров, чаще всего эти земли неудобны в использовании, но в ряде случаев это вполне плодородные земли. Решение проблемы ликвидации хранилищ с твёрдыми минеральным отходами поспособствует повышению эффективности производства, высвобождению и освоению потенциально плодородных земель.
Основной положительный момент освоения и использования техногенных отходов это – получение дополнительной продукции, высвобождение полезной площади для размещения новых объектов производства. Так же к положительным экономическим эффектам можно отнести снижение затрат на содержание и размещение твердых отходов, существенное снижение затрат на рекультивацию земель нарушенных горным производством. Важным технологическим этапом горного производства является рекультивация, это завершающий этап разработки месторождения. Необходимость в нем возникла в следствии ликвидации негативного влияния горного производства на окружающую среду.Большая часть отходов горного производства используется при засыпке карьеров, что способствует облагораживанию территории.
Основной акцент при выборе способа рекультивации хвостохранилищ сделан выборе метода борьбы с пылением, которые были разработаны и рекомендованные к применению на объектах горного производства. Предприятия в основном применяют технологический, механический, физико-химический, биологический способы с пылением. Приоритет в борьбе с пылением отдают способу который предусматривает создание на хвостохранилищах растительного покрова, в отдельных случаях могут применяться также древесные и кустарниковые породы. Лесные насаждения созданные на нарушенных землях будут выполнять такие функции как защита ландшафта от развития ветровой и водной эрозии, будут способствовать улучшению гидрологического режима, снижать интенсивность загрязнения окружающей территории.
Основной целью мероприятий по рекультивации территории является снижение негативного воздействия горного производства на природу и полный или частичный возврат изъятых земель обществу и по возможности сельскохозяйственному производству.
Список использованной литературы:
Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ.
Закон РФ «О недрах» от 21.02. 1992 №2395-1.
Золотенков Я.В. Земельные участки для проведения геологоразведочных работ – перевод, изъятие или исключение из правил? // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2014. №6. С.70-72.
Калинин И.Б. предоставление земельных участков для недропользования / Правовые проблемы укрепления российской государственности. Томск: Изд-во Томского ун-та. 2001. С. 211-213.
Хамитов Р.А. проблемы недропользования, связанные с земельными отношениями// Материалы VIII Межрегиональной научно-практической конференции «Геология, полезные ископаемые и проблемы геоэкологии Башкортостана, Урала и сопредельных территорий» (Уфа, 17-18 ноября 2010 г.) Уфа. 2010.С. 10-14.
Источник
Изучение и разработка недр невозможна без занятия земельного участка. И хотя эта «светлая» мысль довольно очевидна,законодатель, создав порядок предоставления самих недр,вопрос о предоставлении земельного участка над ними оставил не проработанным, предоставив недропользователю (который заплатил немалые деньги на аукционе за приобретение права недропользования на лицензионном участке) самому «на свой предпринимательский риск» разбираться с данным пробелом в законодательстве.
А пробелы в законодательстве предпринимателю часто приходится затыкать собственным кошельком.
Ранее, согласно п. 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утверждённого Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 № 3314-1, предоставление лицензий на право пользования недрами осуществляется одновременно с предоставлением права на пользования соответствующими земельными участками, а согласно ранее действовавшей редакции ст. 11 Закона РФ “О недрах” предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования.
Естественно , закрепление многообразия форм собственности на землю поставило крест на данной схеме и эти нормы утратили силу.
Надо сказать, что само изучение немногих положений Земельного кодекса РФ, посвященных недпропользованию, говорит о том, что законодатель вообще плохо представляет специфику данного вида деятельности, даже пытаясь предоставить недропользователям определенные преференции.
Возьмем к примеру весьма нужную статью 88 ЗК РФ (п.4) ..«Организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются в соответствии со статьей 79 настоящего Кодекса после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода».
Данные нормы не соответствуют самому земельному законодательству о и законодательству о недропользовании.
Во-первых,поскольку недропользование – лицензируемый вид деятельности, то организация не может стать нефте- или горнодобывающей без оформления горного отвода т.е. лицензии (ст. 11 ФЗ «О недрах»)
во- вторых , указание на то, что земли «предоставляются» подразумевает некий единый орган,который предоставляет земли, что исключено при многообразии форм собственности на землю
в-третьих, указание на порядок разработки месторождения с учетом качества сельхозземель «от менее плодородных-к особо ценным» прямо противоречит принципу рационального использования недр, установленному в законодательстве, соответственно,занимать необходимо те земельные участки, где добыча недр будет наиболее эффективной, искать надо там ,где потерял , а не “там где светлее”.
И четвертое по списку,но не по важности, данные нормы вообще не должны находится в статье 88 ЗК РФ, ибо речь в них идет не о землях промышленности, а об особом порядке использования сельхозземель для целей недропользования (соответственно место им – в статье 78 ЗК РФ).
Но вернемся к теме. Нерешенность обозначенного вопроса породила судебные процессы, где суды единодушно признают, что наличие лицензии на право пользования недрами при отсутствии в установленном порядке оформленного права пользования земельным участком не является доказательством наличия права в отношении земельного участка. Исключительного права на пользование земельным участком, под которым расположены недра, действующим законодательством непредусмотрено. Данный вывод получил отражение в постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 06.05.2008 № А78-4946/07-С2-20/235-Ф02-1793/08 по делу № А78-4946/07-С2-20/235, определении ВАС РФ от 17.09.2008 № 11101/08 по делу № А78-4946/2007С2-20/235, постановлении Семнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 4 марта 2010 г. № 17АП-976/2010-АК по делу № А60-30969/2009, постановлении ФАС Уральского округа от 17.11.2009 № Ф09-9094/09-С6 по делу № А60-20646/2009-С5.
В общем-то это и не удивительно-суды применяют те законы,которые имеют.
Остроту проблеме прибавляет и то, что выданная лицензия на недропользование устанавливает сроки выполнения работ по изучению недр,которые следует соблюдать под угрозой лишения лицензии. Хотя случается , что суд принимая во внимание проблемы с оформлением земель собственниками, продлевал действие лицензии.
Попытка решения данного вопроса с помощью введения «горного сервитута» в проекте изменений в ГК РФ погибла в зародыше.Хотя вряд ли такое решение вопроса вообще имело бы перспективу.
Введение механизма выкупа земельного участка для госнужд,предусмотренная в ФЗ «О недрах» тоже делу не помогает.
Между тем, решение данной проблемы,на мой взгляд, возможно следующим образом.
Прежде всего, необходимо установить, специальный вид ограничения прав на землю (статья 56 ЗК РФ) – в связи с предоставлением земельного участка для целей недроользования.
Нахождение земельного участка в пределах лицензионного участка должно являться обременением земельного участка в пользу недропользователя с правом создания объектов недвижимости и изменения целевого назначения земельного участка
Сведения о границах лицензионных участков (имеющиеся у Роснедр) необходимо включить в ГКН , с тем, чтобы любое заинтересованное лицо,- землевладелец или приобретатель земельного участка ,- мог знать о наличии обременения в пользу недропользователя (что, кстати, должно защитить и тех землевладельцев , кто планирует осуществлять строительство на территории лицензионного участка – ибо застройка участка без согласования Роснедрами может повлечь снос построенного объекта, а органы местного самоуправления, выдающие разрешение на строительство, не владеют информацией, входит данный земельный участок в лицензионный или нет).
Предусмотреть в качестве заключения договора в обязательном порядке (Ст. 445 ГК РФ) – заключение договора аренды для строительства объектов, связных с пользованием недрами, либо договора временного занятия земельного участка – в случае проведения сейсморазведки. Чтобы данная норма работала,в качестве санкции за отказ (или уклонения) от заключения договора аренды (временного занятия) земельного участка с недропользователем необходимо установить значительный штраф для землевладельца и право недропользователя занимать в таком случае земельный участок без заключения договора аренды с соблюдением гарантий прав землевладельца (такими гарантиями могут быть – предварительное информирование о занятии земельного участка с условиями занятия путем публикации в местной прессе и внесении на депозит нотариуса суммы аренды , которая, в свою очередь, должна рассчитываться по определенной прозрачной и понятной методике, с учетом реального ущерба , а не фантазий землевладельцев).
Такое же право должно быть предоставлено недропользователю в случае ,если собственник земельного участка не определен или существует спор о праве .
Занятие участка таким образом не должно рассматриваться как самовольное и должно быть основанием для дальнейшей возможной регистрации права собственности на возникший объект недвижимости.
И,наконец, обязательно необходимо введение «заявительного» взамен «разрешительного» порядка перевода земель из категории сельскохозяйственного (или другого) назначения в категорию земель промышленности . В настоящее время ,осваивая лицензионный участок, недропользователь вынужден, согласно соответствующего закона, испрашивать согласие собственника земельного участка и органа власти субъекта федерации на перевод участка в категорию земель промышленности,хотя предоставление лицензионного участка для недропользования изначально предполагает промышленный характер его использования.
Подытожив, хотел бы отметить, что все названное выше меры не стали бы революцией и не потребовали бы пересмотра основ российского законодательства.
Источник