Право арендатора на добычу полезных ископаемых

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, которая простирается до глубины, доступной для геологического изучения и освоения (в перспективе – до центра Земли).

Недра как природный ресурс заключают в себе огромный потенциал для экономики любой страны. Зачастую «обеспеченность» государства теми или иными полезными ископаемыми определяет его экономическую мощь и статус в мировом сообществе.

Важная роль недр в экономике России обусловила закрепление исключительной (монопольной) собственности государства на участки недр и ограничение их оборота. Так, ст. 1-2 Закона о недрах[40] Федеральный закон от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 10. – Ст. 823.[40] запрещают куплю-продажу, дарение, залог участков недр, а также иные сделки, могущие повлечь их отчуждение. Регулирование отношений, касающихся недр, осуществляется в основном административно-правовыми методами[41] См.: Комментарий к закону Российской Федерации «О недрах» с изм. и доп., включая внесенные 29 мая 2002 года / О.И. Крассов. – М.: Юристъ, 2003. – С. 276.[41].

Тем не менее, гражданско-правовые элементы все активнее внедряются и в отношения недропользования. Ярким примером тому может служить Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции»[42] Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – № 1. – Ст. 18.[42], который закрепляет приоритет договора над лицензией.

По договору аренды участка недр арендодатель обязуется предоставить арендатору на определенный срок за плату участок недр для осуществления одного или нескольких видов недропользования.

Право пользования недрами предполагает наделение арендатора рядом правомочий.

Во-первых, арендатор вправе использовать предоставленный ему участок недр для любой предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии.

Во-вторых, арендатор вправе свободно использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье, а также отходы своих горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств, если иное не оговорено лицензией.

В-третьих, арендатор может потребовать ограничения застройки площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода.

В-четвертых, арендатор вправе проводить без дополнительных разрешений геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией.

Перечисленные правомочия носят общий характер. Конкретный набор прав арендатора и их пределы определяются целью, для которой предоставлен участок недр. Статья 6 Закона о недрах закрепляет шесть видов недропользования:

• – региональное геологическое изучение, включающее региональные геолого-геофизические работы, геологические съемки, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, создание и ведение мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
• – геологическое изучение, включающее поиск и оценку месторождений полезных ископаемых;
• – разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
• – строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• – образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение;
• – сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов[43] См.: Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах» / Рук. авт. кол. Боголюбов С.А. – М.: НОРМА (Издат. группа НОРМА-ИНФРА М), 2001. – С. 177.[43].

В Законе о недрах можно найти упоминание и о других видах недропользования: о захоронении радиоактивных отходов и токсичных веществ в глубоких горизонтах, обеспечивающих их локализацию; об использовании отходов горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств и т.д.

Единственным основанием возникновения права недропользования является лицензия, выдаваемая пользователю соответствующими государственными органами. Правда, Закон о недрах предусматривает возможность заключения между уполномоченным государственным органом и лицензиатом договора пользования недрами. Однако в нынешних условиях понять, зачем нужен такой договор, если все условия пользования определены в лицензии, крайне трудно. Возможно, впоследствии данному договору и будет придана роль, выполняемая ныне лицензией[44] См.: Никитин М.С. Возникновение и прекращение прав пользования недрами в российском законодательстве // Законодательство. – 2002. – № 1. – С. 15-18.[44].

От имени государства функции арендодателя выполняют органы, осуществляющие выдачу лицензий на недропользование. В настоящее время такими органами являются Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные подразделения. Лицензии, выданные самим Министерством природных ресурсов РФ, действительны на всей территории РФ, а его территориальными подразделениями – на территории соответствующего субъекта РФ. В качестве оснований предоставления лицензии выступают решения органов государственной власти.

Иногда решения о предоставлении участков недр в пользование принимаются по результатам конкурсов и аукционов (торгов). Решение об их проведении, а также утверждение их результатов осуществляется органами, уполномоченными принять решение о предоставлении в пользование соответствующего участка недр.

В качестве арендаторов могут выступать юридические лица и индивидуальные предприниматели. Закон о недрах прямо устанавливает, что в качестве пользователей могут выступать участники простого товарищества. В этом случае в арендном обязательстве возникает множественность лиц на стороне арендатора. Причем соарендаторы (сопользователи) несут перед арендодателем солидарную ответственность.

Пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории РФ и имеющие разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов.

Законом о недрах установлены различные предельные сроки пользования недрами в зависимости от его вида. Так, для геологического изучения участки недр могут предоставляться сроком до 5 лет; для добычи полезных ископаемых – на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр; для добычи подземных вод – на срок до 25 лет.

В случае предоставления участка недр в краткосрочное пользование его срок не может превышать 1 года. В краткосрочное пользование участок недр может передаваться только при наличии одновременно двух условий. Во-первых, если участок недр оказался «бесхозяйным», т.е. в силу каких-то причин не имеет пользователя, а для принятия решения о предоставлении его новому пользователю требуется определенное время. Во-вторых, если приостановление добычи полезных ископаемых на данном участке нецелесообразно или невозможно.

Все перечисленные выше предельные сроки пользования участком недр могут быть продлены по инициативе пользователя недр при выполнении им оговоренных в лицензии на пользование участком недр условий и необходимости завершения разработки месторождения полезных ископаемых или выполнения ликвидационных мероприятий.

Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

Предметом договора выступает участок недр, предоставляемый в виде горного отвода. Горный отвод определяется действующим законодательством как геометризованный блок недр, т.е. трехмерный объект, чем и отличается от земельного участка, являющегося плоскостным (двухмерным) объектом. Как и любой другой предмет договора аренды, горный отвод должен быть соответствующим образом индивидуализирован. Его индивидуализация должна проходить по тем же правилам, которые предусмотрены Законом о регистрации для земельных участков. Единственное отличие заключается в особом порядке определения его границ (контуров), предполагающем учет размеров месторождения полезных ископаемых, положения участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границ безопасного ведения горных и взрывных работ, зон охраны от вредного влияния горных разработок и т.д.

Разновидностью горного отвода является геологический отвод. По сути, он представляет собой горный отвод, предоставленный в пользование для геологического изучения, не связанного с существенным нарушением целостности недр, т.е. без проходки тяжелых горных выработок, бурения скважин и т.д. Придание горному отводу статуса геологического влечет несколько юридических последствий. Выделим некоторые из них. Во-первых, определение границ геологического отвода, по-видимому, должно осуществляться в упрощенном порядке, поскольку в силу его целевого назначения не требуется установления границ безопасного ведения горных и взрывных работ, зон охраны от вредного влияния горных разработок и т.д. Во-вторых, геологический отвод, в отличие от горного, может быть предоставлен в пользование одновременно нескольким недропользователям.

Договор аренды участка недр, как и лицензия, предполагает соблюдение простой письменной формы. Он подлежит государственной регистрации. В числе прочего обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав, является план участка недр с указанием его кадастрового номера. Очевидно (хотя это прямо в Законе о регистрации и не указано), что, по аналогии с правилами, установленными для земельных участков, план участка недр должен быть удостоверен органом, ответственным за проведение кадастровых работ.

Арендодатель по договору аренды участка недр обязан:

• 1) предоставить арендатору имущество в состоянии, соответствующем условиям договора и назначению имущества.
• 2) предупредить арендатора обо всех правах третьих лиц на сдаваемое в аренду имущество.
• 3) возместить арендатору стоимость неотделимых улучшений арендуемого имущества.

Арендатор по договору аренды участка недр обязан:

1) пользоваться арендованным имуществом в соответствии с его назначением и условиями договора.

Данная обязанность включает множество составляющих, к числу которых следует, в частности, отнести соблюдение требований законодательства, стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, первичной переработкой минерального сырья, а также выполнение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ. Арендатор также обязан не допускать сверхнормативные потери, обеднение и выборочную отработку полезных ископаемых, обеспечивать безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами, соблюдать утвержденные стандарты (нормы, правила), регламентирующие условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

• 2) не сдавать участки недр в субаренду.
• 3) своевременно вносить платежи, связанные с пользованием участком недр.

Условие о форме платы за пользование недрами, закрепляемое в лицензии, можно сказать, является краеугольным. Фактически оно определяет форму договорных отношений. Закон о недрах (ст. 12, 43), по сути, предлагает три возможных варианта: «классическая» аренда, договор на условиях раздела продукции (договор концессии), контракт на предоставление услуг (сервисный контракт). «Классическая» аренда предполагает установление арендной платы в денежной форме, договор концессии предусматривает установление арендной платы в форме части добытых арендатором полезных ископаемых, а сервисный контракт может, к примеру, предполагать осуществление арендатором в качестве встречного предоставления по договору аренды согласованного объема работ по разработке месторождения полезных ископаемых.

Безусловно, наиболее распространенной формой арендной платы является денежная. Плата за пользование недрами осуществляется в форме налога на пользование недрами (ст. 13 Налогового кодекса РФ[45] Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31. – Ст. 3824 (далее – НК РФ, если не указано иное).[45]).

Помимо налога на пользование недрами НК РФ, Закон о недрах предусматривает налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Этот налог устанавливается в размерах, покрывающих необходимые затраты на воспроизводство минерально-сырьевой базы РФ, и уплачивается пользователями недр, которые осуществляют добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств.

НК РФ содержит указание на еще один налог, который должны платить недропользователи, – налог на дополнительный доход от добычи углеводородов.

4) при прекращении договора аренды вернуть арендодателю имущество в том состоянии, в котором он его получил.

Данное правило, закрепленное в ГК РФ, напрямую не всегда применимо к участку недр, поскольку его использование, как правило, связано с изъятием содержащихся в нем природных ресурсов. В этой ситуации соблюдение арендатором установленного в лицензии уровня добычи минерального сырья может являться достаточным доказательством надлежащего исполнения рассматриваемой обязанности. Законом о недрах к арендатору дополнительно выдвигаются требования о приведении участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

При прекращении договора на арендатора также возлагается обязанность по консервации или ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с такой добычей (ст. 26 Закона о недрах);

5) вести геологическую, маркшейдерскую и иную документацию в процессе всех видов пользования недрами и обеспечивать ее сохранность; предоставлять достоверные данные о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики.

Закон о недрах применительно к пользованию ими дополняет и несколько видоизменяет основания прекращения договора аренды, содержащиеся в ГК РФ.

Так, в отличие от норм ГК РФ арендатор вправе в любое время в одностороннем порядке отказаться от права пользования недрами. Однако должен быть соблюден определенный порядок отказа. Так, отказ должен быть заявлен лицензиатом органам, предоставившим лицензию, в письменной форме не позднее, чем за шесть месяцев до заявленного срока. При этом арендатор должен выполнить все обязательства, установленные в лицензии на случай досрочного отказа от права пользования недрами. Невыполнение этих обязанностей может повлечь для арендатора неблагоприятные последствия в виде взыскания с него арендодателем суммы реального ущерба в судебном порядке.

Для арендодателя возможность немотивированного прекращения арендных отношений не предусмотрена. Закон о недрах устанавливает определенный круг оснований, по которым арендодателем может быть принято решение о досрочном прекращении права пользования недрами:

• 1) при нарушении пользователем недр существенных условий лицензии;
• 2) при систематическом нарушении установленных правил пользования недрами.
• 3) если пользователь в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

При наличии данных обстоятельств решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем письменного уведомления о допущенных им нарушениях и при условии, что эти нарушения в указанный срок не были устранены.

Закон дополнительно устанавливает еще два основания прекращения права пользования недрами:

• 1) возникновение чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, военных действий и др.);
• 2) возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами.

Закон о недрах предусматривает возможность ограничить и приостановить права недропользователя во всех случаях, являющихся основаниями прекращения прав пользования недрами. Однако правовая квалификация ограничения и приостановления прав различна.

Так, приостановление или ограничение прав, вызванное виновными действиями арендатора, безусловно, означает применение арендодателем гражданско-правовых санкций к контрагенту по договору (арендатору).

Основанием иных случаев ограничения и приостановления прав недропользователя служит возникновение непосредственной угрозы жизни людей, чрезвычайных ситуаций и т.д.

При отпадении обстоятельств, по которым право пользования недрами было ограничено или приостановлено, оно восстанавливается в полном объеме. Причем время, на которое права арендатора были приостановлены, при отсутствии его вины не включается в общий срок действия лицензии.