Объекты капитального строительства разработка месторождений полезных ископаемых
Мария Туманова,
главный юрисконсульт Highland Gold — УК «Руссдрагмет»
Выбор способа отработки является ключевым при освоении месторождения. Принимая решение о том, каким способом будет отрабатываться месторождение, стоит учитывать всю совокупность обстоятельств и факторов, в том числе экономические, горнотехнические, экологические и другие, а также, безусловно, наличие соответствующих лицензионно-разрешительных процедур и требований по их исполнению.
В статье мы поговорим преимущественно о добыче полезных ископаемых с применением открытых горных работ, а также о проблемах в российском законодательстве в области проведения открытых горных работ, в частности о правовом регулировании «строительства» карьеров
Существуют открытый и подземный способы добычи полезных
ископаемых. Рассмотрим открытый способ разработки. Используется данный способ с
тех пор, как начали извлекать те полезные ископаемые, которые залегали на
поверхности или наиболее близко к земной поверхности. По мере увеличения
глубины работ открытый способ становился невыгодным, так как удаление
увеличивающегося объема пустых пород посредством рабочего труда было слишком
дорогим. В связи с этим открытый способ разработки на длительное время был
вытеснен подземным, при котором не требовалась выемка пустых пород.
Открытые работы начали получать распространение позже, с
конца позапрошлого века, в связи с внедрением горных машин, а в последние
десятилетия развиваются все более интенсивно.
Таким образом, горные работы, производимые непосредственно с
земной поверхности в открытых горных выработках, являются открытыми. Как
правило, основной целью открытых горных работ является разработка месторождений
полезных ископаемых. Горное предприятие, осуществляющее добычу полезного ископаемого открытым способом, называется
карьером. В практике открытой разработки угольных и россыпных месторождений
вместо термина «карьер» применяются также «разрез» и «прииск».
В процессе производства открытых горных работ земная
поверхность месторождения нарушается, и образуется выработанное
пространство, ограниченное искусственно созданной поверхностью. Это
выработанное пространство, представляющее собой совокупность горных выработок,
также носит название «карьер». Таким образом, понятие «карьер» может
употребляться как в хозяйственном, так и в техническом значениях.
При значительных размерах выработанного пространства
(современные карьеры имеют объем выработанного пространства сотни миллионов
кубометров и достигают глубины нескольких сотен метров) нарушается естественное
равновесие массива горных пород, окружающих карьер, что может привести
к деформациям боковой поверхности карьера (оползни и обрушения) и, как
следствие, к нарушению нормального ведения горных работ, а также к аварийным
ситуациям и несчастным случаям. Для предупреждения последствий боковым
поверхностям карьера придают определенный наклон, обеспечивающий их устойчивость.
К преимуществам открытых горных работ по сравнению с подземными можно отнести следующее:
1) на карьерах обеспечиваются более высокая безопасность труда и лучшие производственные условия;
2) производительность труда на карьерах, как правило, выше, а себестоимость в несколько раз ниже, чем в шахтах. При этом на карьерах обеспечиваются более высокие темпы роста производительности труда;
3) сроки строительства карьеров меньше сроков строительства шахт равной производственной мощности;
4) при открытой разработке меньше потери полезного ископаемого и легче производить раздельную добычу его различных сортов;
5) при открытой разработке месторождений легче увеличить производственную мощность предприятия в случае возникновения такой необходимости.
Недостатки открытых разработок:
1) производство открытых горных работ требует отчуждения
больших земельных площадей и иногда приводит к понижению уровня грунтовых вод
на больших площадях и т. д.;
2) открытые работы зависят от климатических условий.
Недостатки открытых горных работ в большинстве случаев
перекрываются их преимуществами. В связи с этим увеличиваются не только
объемы открытой разработки, но и удельный вес этого способа в общей добыче
полезных ископаемых.
Ограничениями для эффективного применения открытого способа
разработки являются большая мощность покрывающих пород и значительная глубина
месторождения при относительно небольшой мощности залежи, также отсутствие в
данной местности достаточного объема свободных земельных площадей для
размещения отвалов, разноски бортов карьера и другие ограничения,
вызываемые охраной окружающей среды.
Когда говорится о размещении карьера, речь идет
о реализации совокупности технологических мероприятий — «строительстве»
карьера, однако это не означает, что карьер можно отнести к объектам
строительства.
Освещая вопрос правового регулирования ведения открытых
горных работ, необходимо отметить, что отнесение отдельных объектов разработки
месторождений полезных ископаемых, включая объекты открытых горных работ, к
объектам капитального строительства должно осуществляться исходя из их
технологических и конструктивных характеристик.
Градостроительное законодательство четко устанавливает
следующие понятия: «строительство» и «объект капитального строительства».
Так, к объектам капитального строительства относятся здание,
строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за
исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений
земельного участка (замощение, покрытие и другие).
При этом к строительству отнесено создание зданий, строений,
сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).
Здание — это результат строительства, представляю-щий собой
объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части,
включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы
инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или)
деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания
животных.
Согласно федеральным нормам и правилам в области
промышленной безопасности, горные работы — это комплекс работ, связанных с
выемкой горных пород из недр земли, проходкой, проведением и креплением горных
выработок.
В соответствии с данными правилами объектами открытых горных
работ являются карьеры, прииски, дражные полигоны, объекты кучного
выщелачивания, породные, шлаковые отвалы и гидроотвалы.
Стоит отметить, что в соответствии с распоряжением
Правительства РФ № 849-р карьеры, создаваемые в рамках осуществления
деятельности по геологическому изучению недр или разработки месторождений
полезных ископаемых, отнесены к объектам, не яв-ляющимся объектами капитального
строительства.
Таким образом, объекты ведения горных работ, а именно
карьеры, относятся к объектам эксплуатации, деятельность которых связана
с освоением месторождений и пользованием недрами.
В соответствии с законодательством, под промышленной
безопасностью опасных производственных объектов понимается состояние
защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий
на таких объектах и последствий указанных аварий, а под аварией понимается
разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном
производственном объекте, а также неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных
веществ.
Опасными производственными объектами являются предприятия
или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, в
том числе карьеры.
В Градостроительном кодексе РФ карьеры отнесены к категории
опасных производственных объектов, на которых ведутся горные работы
(за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и
разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым
способом без применения взрывных работ).
Согласно правилам промышленной безопасности, обязательным
условием принятия решения о начале строительства (эксплуатации), консервации и
ликвидации объекта открытых горных работ является наличие положительного
заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации.
Технические проекты на разработку месторождений полезных ископаемых открытым
способом подлежат согласованию с Госгортехнадзором России.
Однако если в составе разрабатываемого месторождения
планируется строительство объектов капитального строительства, то и заключение
государственной экспертизы рассматривается законодателем в качестве
обязательного требования.
В случаях когда при разработке проектной документации на
объект открытых горных работ проектирование объектов капитального строительства
не предусматривалось, соответственно, сведения об объектах капитального
строительства в разработанном проекте отсутствуют. Добыча полезных ископаемых в
карьере запроектирована только открытым способом, без строительства и
эксплуатации подземных или надземных сооружений, являющихся объектами капитального
строительства, по-этому проектная документация не может являться объектом
государственной экспертизы.
Кроме того, стоит отметить, что, согласно Градостроительному
кодексу Российской Федерации, государственная экспертиза проектной документации
не проводится в случае, если для строительства, реконструкции, капитального
ремонта не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае
проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов
капитального строительства, получившей положительное заключение государственной
экспертизы и применяемой повторно, или модификации такой проектной
документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности
и безопасности объектов капитального строительства.
Согласно Положению об организации и проведении
государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных
изысканий, государственной экспертизе подлежит проектная документация объектов
капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для
подготовки такой проектной документации. При этом в Положении перечислены
виды объектов капитального строительства, требующие проведения государственной
экспертизы.
Таким образом, при отсутствии в карьере объектов
капитального строительства не предусмотрено получение разрешения на
строительство при добыче полезных ископаемых в карьере. Приведенными
нормативными правовыми актами предусмотрено проведение государственной
экспертизы проектной документации именно объектов капитального строительства и
результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой
проектной документации.
Судебная практика, принимая во внимание нормы
Градостроительного кодекса Российской Федерации по данному вопросу, отмечает,
что к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности
строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной
деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются,
если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в
области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности
гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о
промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством
Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими
регламентами.
Суды отмечают, что к отношениям, связанным с принятием
мер по обеспечению безопасности строительства, нормы законодательства о
градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не
урегулированы законодательством Российской Федерации о промышленной
безопасности опасных производственных объектов.
Поскольку в настоящее время карьеры регулируются
одновременно законодательством о промышленной безопасности и Градостроительным
кодексом РФ, возникают противоречия в определении статуса карьера,
необходимости разработки дополнительной проектной документации в соответствии с
нормами, регулирующими вопрос разработки и экспертизы проектной документации, и
прохождения экспертизы не только промышленной безопасности, но и
Главгосэкспертизы, что влечет за собой увеличение сроков ввода в эксплуатацию
новых объектов и дополнительные затраты недропользователей.
В связи с этим предлагается внести уточнения в Градостроительный кодекс РФ, изложив подпункт «в» пункта 11 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса РФ в следующей редакции: «опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы (за исключением добычи полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом), работы по обогащению полезных ископаемых».
Источник
Порядок получения разрешений на строительство объектов, связанных с пользованием недрами, утвержден приказом Федерального агентства по недропользованию (Роснедра) от 18 марта 2009 г. № 287. Он отличается от общепринятого, поскольку базируется на положениях закона «О недрах». О том, как получить разрешение, расскажем в нашей статье.
В каких случаях требуется разрешение
Разрешение застройщиком получается для выполнения работ на объекте, строительство (реконструкция, капитальный ремонт) которого связано с пользованием недрами. При этом необходимость и целесообразность такого строительства должна быть определена лицензией на пользование недрами, проектом разработки (обустройства) месторождений полезных ископаемых или проектом строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Где выдается разрешение
В зависимости от местоположения и назначения предполагаемого объекта строительства разрешение выдается различными уполномоченными органами Федерального агентства по недропользованию. Так, для получения разрешений по объектам, строительство которых намечается на территориях субъектов России, находящихся в сфере деятельности территориальных управлений, следует обращаться в эти управления. Если строительство планируется на территориях двух или более субъектов РФ одного федерального округа, обращаться нужно в региональный департамент по недропользованию.
Если же объект будет строиться на территории двух и более федеральных округов, а также в пределах континентального шельфа России и ее морской исключительной экономической зоны, разрешение придется получать в Центральной комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых (ЦКР Роснедра).
Перечень необходимых документов
Застройщик направляет в соответствующие органы Роснедра заявление. К нему прилагаются следующие документы.
1. Правоустанавливающие документы на земельный участок.
2. Градостроительный план земельного участка.
3. Материалы, содержащиеся в проектной документации (пояснительная записка; схемы планировочной организации земельного участка; схемы, отображающие архитектурные решения; сведения об инженерном оборудовании; проект организации строительства объекта; проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства и др.).
4. Разрешение Роснедра или его территориального органа на застройку площадей залегания полезных ископаемых.
5. Положительное заключение госэкспертизы проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий.
6. Положительное заключение экспертизы промышленной безопасности территориального органа государственного горного надзора.
7. Положительное заключение государственной экологической экспертизы.
8. Согласие недропользователя на застройку площади принадлежащего ему горного отвода.
9. Согласие всех правообладателей объекта в случае его реконструкции.
Заявление оформляется на официальном бланке заявителя, подписывается его руководителем и заверяется печатью заявителя.
Порядок выдачи разрешений
Заявления и обосновывающие материалы рассматриваются уполномоченным органом в течение 30 дней. По результатам подготавливается заключение. Оно является основанием для выдачи разрешения на строительство объекта или отказа в его выдаче.
Разрешение или отказ направляется заявителю почтовым отправлением или вручается лично заявителю (либо его представителю) в течение трех рабочих дней после утверждения соответствующего документа.
Источник
Вступившим в силу 04.08.2018 Федеральным законом от 03.08.2018 N 342-ФЗ “О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации” внесены изменения в статью 25 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 “О недрах” (далее – Закон “О недрах”), предусматривающие при строительстве объектов капитального строительства на земельных участках, расположенных в границах населенных пунктов, исключение необходимости получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах, под участком предстоящей застройки, а также исключение необходимости получения разрешения на застройку земельных участков, которые находятся на площадях залегания полезных ископаемых.
В целях обеспечения единства применения законодательства Российской Федерации о недрах в сфере застройки площадей залегания полезных ископаемых сообщаем следующее.
1. Указанными поправками изменено наименование разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений, которое переименовано на разрешение на застройку земельных участков, которые расположены за границами населенных пунктов и находятся на площадях залегания полезных ископаемых, а также на размещение за границами населенных пунктов в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений.
В связи с этим Административный регламент предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по выдаче заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений, утвержденный приказом Минприроды России от 13.02.2013 N 53 (далее – Административный регламент), подлежит применению в части не противоречащей ст. 25 Закона “О недрах”.
2. Предоставление государственной услуги по выдаче заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешений на застройку земельных участков, которые расположены за границами населенных пунктов и находятся на площадях залегания полезных ископаемых, а также на размещение за границами населенных пунктов в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений в соответствии с Законом “О недрах” Административным регламентом при проведении работ по реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства не предусмотрено.
3. Нормы, предусмотренные ст. 25 Закона “О недрах”, не отменяют иных обязательных требований к осуществлению строительства или хозяйственной деятельности в границах территорий с особым режимом – лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Исходя из ст. 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах” (далее – Закон “О природных лечебных ресурсах”) лечебно-оздоровительная местность и курорт относятся к используемым в лечебно-профилактических целях особо охраняемым территориям. В частности, Положение об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации – Кавказских Минеральных Водах утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.1992 N 462.
В ч. 3 ст. 16 Закона “О природных лечебных ресурсах” для лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны с ограничением или запрещением осуществления различных видов хозяйственной деятельности исходя из установленных зон охраны.
На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.
На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
В связи с этим, независимо от нахождения территории с особым правовым режимом, в том числе лечебно-оздоровительной местности или курорта, в границах населенного пункта, осуществление на ней строительства и иной хозяйственной деятельности должно осуществляться с учетом установленных Законом “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах” ограничений и запретов.
4. Необходимо учитывать особенности законодательства Российской Федерации в части застройки площадей залегания полезных ископаемых на земельных участках, предоставленных для ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Учитывая, что в соответствии с Положением о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 N 118, приказами Минприроды России от 25.06.2010 N 218, от 08.07.2010 N 254 и от 27.10.2010 N 463 при подготовке и согласовании технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых рассматриваются, в том числе, вопросы размещения объектов обустройства месторождений.
Принимая во внимание вышеизложенное, при наличии у пользователя недр согласованного в установленном порядке технического проекта на разработку месторождения полезных ископаемых, самостоятельное обращение пользователя недр за получением разрешения на застройку земельных участков, которые находятся на площадях залегания полезных ископаемых, не требуется.
5. В соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) и п. 5.3.14 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 293 (далее – Положение о Роснедрах), разрешение на строительство объекта капитального строительства выдается Роснедрами или его территориальным органом в случае осуществления строительства, реконструкции объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами (за исключением работ, связанных с пользованием участками недр местного значения).
Согласно ч. 2 ст. 55 Градостроительного кодекса и п. 5.3.15 Положения о Роснедрах, разрешение на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства, выдается Роснедрами, в случае, если разрешение на строительство, реконструкцию указанного объекта капитального строительства было выдано Роснедрами.
Таким образом, разрешение на застройку площадей залегания полезных ископаемых и разрешение на строительство объекта капитального строительства и разрешение на ввод указанного объекта в эксплуатацию в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации являются самостоятельными документами и, следовательно, в отношении объектов капитального строительства, строительство или реконструкция которых осуществляется на участке недр, предоставленном пользователю для ведения работ, связанных с пользованием недрами (за исключением работ, связанных с пользованием участками недр местного значения) необходимо получение разрешений на строительство и ввод объектов капитального строительства.
Порядок получения указанных разрешений установлен Административным регламентом предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по выдаче разрешения на строительство объектов капитального строительства, строительство или реконструкция которых осуществляется на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами (за исключением работ, связанных с пользованием участками недр местного значения), утвержденным приказом Минприроды России от 25.06.2012 N 162, и Административным регламентом предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, разрешение на строительство которых было выдано Федеральным агентством по недропользованию, утвержденным приказом Минприроды России от 26.06.2012 N 167, соответственно.
4 августа 2018 г. вступили в силу поправки к ГрК РФ. Для строительства в границах населенных пунктов теперь не нужно получать заключение об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Также не требуется разрешение на застройку участков залегания полезных ископаемых.
В отношении объектов, которые возводятся (реконструируются) на участке, предоставленном для ведения работ, связанных с пользованием недрами (кроме недр местного значения), необходимо получить разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию.
Если у пользователя недр есть согласованный технический проект на разработку месторождения полезных ископаемых, то ему не нужно обращаться за получением разрешения на застройку земельных участков, которые находятся на площадях залегания полезных ископаемых.
Источник