Назначение земли для разработки полезных ископаемых
Библиографическое описание:
Шайхулина, М. В. Правовые аспекты и особенности предоставления земельных участков для разработки полезных ископаемых / М. В. Шайхулина, Е. А. Колмакова. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2019. — № 4 (242). — С. 343-346. — URL: https://moluch.ru/archive/242/55821/ (дата обращения: 13.11.2020).
Ключевые слова: полезные ископаемые, земельный участок, участок недр, горный отвод, лицензия, рекультивация.
Законодательная база, регулирующая сферу недропользования, на протяжении многих лет повергалась модификации, направленность которой заключалась в повышении контроля за рациональным использованием природных ресурсов. Согласно установленной законом процедуре, процесс предоставления многоэтапный, сложно структурированный, призванный обеспечить наиболее эффективное использование всех земельных ресурсов и уменьшить негативное воздействие на окружающую среду. В Российской Федерации происходят регулярные изменения в процедуре предоставления земель, направленные на ускорение процесса оформления документов. Процесс предоставления земельных участков для разработки полезных ископаемых значительно отличается от процедуры предоставления земель под промышленные объекты и обладает рядом особенностей.
Несмотря на то, что земля и недра неразрывно связаны, в условиях сегодняшнего законодательства существуют две отдельные отрасли права: земельное законодательство и законодательство о недрах. Как следствие, недропользователь является субъектом сразу двух самостоятельных прав: недропользования и землепользования [1]. Основным нормативно-правовым актом федерального уровня, регулирующим отношения, связанные с землей, является Земельный кодекс РФ, а регулирование отношений в сфере недропользования осуществляет Федеральный закон «О недрах».
В законодательстве описаны требования к образованию земельного участка, необходимого для недропользования. В ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, запрещающей образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, не распространяет это правило на случай образования земельного участка для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых [2].
Прежде чем земельные участки смогут быть представлены для разработки необходимо провести геологические изыскания, под которыми подразумевается комплексное изучение геологических особенностей участка. Информация, полученная в результате геологических работ, является основой для разработки проектной документации.
Земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель и восстановления ранее отработанных площадей. Каждое из трех приведенных условий является отличительной особенностью процедуры предоставления.
Первым и самым важным является тот факт, что земли предоставляются в качестве горного отвода — геометризованного блока недр, который выделяется в пользование предприятию, организации или учреждению для разработки месторождения полезных ископаемых [1]. Отличие между горным и земельным отводом заключается в том, что земельный отвод предоставляется контурным земельным участком, а горный отвод — это определенный горный массив. Необходимо отметить, что границы горного отвода устанавливаются по контуру залегания полезных ископаемых, а также при описании границ горного отвода указываются его верхняя и нижняя границы. Границы горного отвода устанавливаются для рационального использования, охраны недр и окружающей среды, безопасности ведения работ [3]. Принципиально важным моментом является тот факт, что право на земельный участок сохраняется до тех пор, пока действует право на горный отвод. Органом, ответственным за выдачу горноотводных актов — является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
Как было отмечено, предоставление участка недр не является возможным, пока организацией не разработан проект рекультивации земель. Работы по рекультивации отработанных земельных участков осуществляются за счет недропользователя, и требуют колоссальных финансовых затрат [4]. В этой связи значительные площади остаются в непригодном для дальнейшего использования состоянии из-за халатного отношения, вызванного слабыми мерами наказания. Штрафы за невыполнение работ по рекультивации в десятки раз ниже, чем, непосредственно, проведение самих мероприятий.
Прием уже восстановленных земель осуществляет Комитет управления муниципальной собственностью, что подтверждается актом приемки.
Предоставление земельных участков для разработки месторождения осуществляется с проведением конкурсов (рис.1) или аукционов (рис.2), а результатом проведения является возможность получения лицензии на право пользования недрами, а не право заключения договора купли-продажи, аренды и тд., как в случаях, не связанных с недропользованием.
Рис. 1. Схема проведения конкурса на право пользования недрами
Рис. 2. Схема проведения аукциона на право пользования недрами
В прошлой редакции ФЗ «О недрах» в обязанности Федерального агентства по недропользованию до проведения конкурса или аукциона входило согласование с владельцем земельного участка предоставление его недропользователю на правах аренды либо путем выкупа [5]. Однако, как зачастую случалось, собственник отказывался от своего решения, и недропользователь был не в состоянии получить доступ к земельному участку, либо собственник в разы поднимал стоимость аренды или цены при выкупе [5]. В условиях нынешнего законодательства Федеральное агентство по недропользованию лишь предоставляет недропользователю информацию о владельце земельного участка, под которым находится месторождение полезных ископаемых. Законодательно предусмотрена возможность изъятия земельных участков для государственных нужд с возмещением собственникам стоимости земельных участков. Однако на этом этапе возникает проблема: в законодательстве отсутствует порядок процедуры изъятия земельного участка, находящегося над недрами у его собственника в пользу недропользователя; отсутствует обоснование цены, по которой было бы справедливо изымать землю [6]. Недоработки нормативно-правовой базы регулирования вопросов, возникающих между правообладателями на пользование недрами и владельцами земельных участков, находящимся над ними, приводит к потере времени и отсрочке начала геологического изучения недр, финансовым затратам и, в конечном итоге, не выполнению лицензионных обязательств [6].
Лицензирование деятельности — является значимой особенностью предоставления земельных участков. В соответствии с видами пользования недрами государство выдает лицензии трех видов — на геологическое изучение (поиск и оценку), разведку и добычу или лицензию, включающую геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых. Наличие лицензии — это главное основание возникновения права недропользования [7]. Последовательность действий по оформлению лицензии отображена на Рисунке 3:
Рис. 3. Схема оформления лицензии на право пользования недрами
После получения лицензии, с уполномоченным органом рассматриваются и согласовываются предварительные границы горного отвода. Далее создается технический проект разработки месторождения полезных ископаемых, который подлежит согласованию и экспертизе, после чего утверждается. Завершающим этапом предоставления земель является уточнение границ горного отвода, получение горноотводного акта и заключения договора аренды (рис. 4).
Рис. 4. Последовательность предоставления земельных участков для разработки недр
Все работы, проведенные на участке недр без оформления лицензии и горноотводного акта, считаются незаконными, облагаются штрафами, а все постройки устраняются без возмещения ущерба.
Не смотря на регулярную корректировку законодательства, остается ряд недоработанных вопросов. В первую очередь требуется введение рекомендаций по изъятию земельных участков для государственных нужд. В законодательстве указано, что земельные участки могут изыматься для государственных нужд, но не описано, что именно относится к ним относится. На сегодняшний день остается открытым вопрос: почему основанием для изъятия служит формулировка «для государственных нужд», а разработка недр осуществляется за счет недропользователя? Как было отмечено ранее, требуется ужесточение мер наказания за несоблюдение законодательства о недрах, в особенности за не проведение рекультивации. Соблюдение недропользователями требований по рациональному использованию и охране недр — неотъемлемое условие обеспечения устойчивого и эффективного развития экономики.
Литература:
- Семенищенков А. А. Предоставление земельных участков для строительства объектов нефтегазового комплекса, промышленности, транспорта, линий связи и электропередачи: практ. пособ. для разработки землеустроительной документации. 4-е изд. М.: Юни-пресс, 2007. — 532с.
- Игнатьева И. А. Земельный участок для недропользования: ретроспектива и актуальное правовое регулирование // Российский юридический журнал. 2016. № 2. С. 177–195.
- Инструкция по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (утв. МПР РФ 07.02.1998 N 56, Госгортехнадзором РФ 31.12.1997 N 58) (ред. от 13.07.2006) (Зарегистрировано в Минюсте РФ 13.03.1998 N 1485). [Электронный ресурс]. — Режим доступа: Система «КонсультантПлюс». https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18140/.
- Сулин М. А. Территориальное землеустройство несельскохозяйственных объектов: учеб. пособие / Санкт-Петербургский государственный горный университет — СПб., 2007. — С. 79.
- Тельхигова М. Ш. Проблемы правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования [Текст] // Актуальные проблемы права: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Москва, ноябрь 2014 г.). — М.: Буки-Веди, 2014. — С. 81–84.
- Ламерт Д. А. Особенности процедуры предоставления права пользования земельным участком над недрами с целью геологоразведки и добычи полезных ископаемых // Интерэкспо Гео-Сибирь. — 2015. — № 3. — С. 46–57.
- Никишин Д. Л. Правовой механизм предоставления недр в пользование: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06 / МГЮА, — М., 2013. — 252 с.
Основные термины (генерируются автоматически): горный отвод, земельный участок, пользование недрами, участок, ископаемое, рациональное использование, геологическое изучение, горноотводный акт, земельный отвод, Федеральное агентство.
30.03.2017
О добыче общераспространенных полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения
Добыча полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения не соответствует принципам приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве, использование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для добычи песка, гравия запрещено, так как противоречит закону об использовании земель сельскохозяйственного назначении (ст. 77-79 Земельного Кодекса Российской Федерации).
Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и, разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Вместе с тем, в целях осуществления деятельности, назначение которой не соответствует категории соответствующего земельного участка, необходимо осуществить перевод земельного участка в другую категорию в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категорию в другую».
Для использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения для добычи полезных ископаемых необходимо изменение категории такого земельного участка на категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения» (ст. 7 ЗК РФ) с установлением вида разрешенного использования земельного участка «недропользование».
Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в случаях, связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (пп. 8 п. 1 ст. 7 Закона № 172-ФЗ). То есть такому переводу должны предшествовать разработка и утверждение проекта рекультивации, в соответствии с которым после выработки месторождения необходимо обеспечить восстановление нарушенных земель.
Собственники земельных участков вправе со ст.19 «Закона о недрах» по своему усмотрению, в границах земельных участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, на глубину до пяти метров. Добытые общераспространенные полезные ископаемые могут быть использованы для своих нужд, например строительства. В случае добычи указанных полезных ископаемых для коммерческих целей, например на продажу в качестве строительных материалов из добытого сырья, необходимо получение лицензии на добычу полезных ископаемых на общих основаниях в соответствии с требованиями законодательства, в частности Закона о недрах. Однако, надо понимать, что земли сельскохозяйственного назначения подпадают под приоритетное действие Федерального закона «Об обороте земель с/х назначения», которым не предусматривается использование земель с/х для добычи. Поэтому, придется предварительно пройти процедуру перевода из категории земель сельскохозяйственного производства в земли промышленности в субъекте Федерации до получения лицензии.
Информацию подготовил государственный инспектор отдела земельного надзора Ханов Р. М.
Так исторически сложилось, что большинство месторождений полезных ископаемых на территории Калужской области разведано на землях, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения. И, даже несмотря на то, что они не используются по назначению, до принятия министерством экономического развития области решения об их переводе в земли промышленности и иного специального назначения статус их остается прежним.
Для разработки полезных ископаемых перевод этих земель в земли промышленности и иного специального назначения обязателен.
Основанием для такого перевода являются:
- наличие лицензии на право пользования недрами в целях разработки полезных ископаемых;
- наличие месторождения полезных ископаемых в границах испрашиваемого для перевода земельного участка;
- наличие разработанного и согласованного в установленном законодательством порядке проекта разработки и рекультивации месторождения;
- наличие уточненного горного отвода, предоставленного для разработки месторождения;
- внесение испрашиваемого земельного участка в качестве промышленного в схему территориального планирования муниципального района и генеральный план поселения.
Основным условием, закрепленным в каждой лицензии, является обязанность недропользователя осуществлять разработку месторождения только в границах земельного участка, оформленного в соответствии с действующим законодательством.
Все перечисленные требования отражены в новой редакции пункта 10 статьи 3 Закона Калужской области «О порядке предоставления участков недр в пользование и порядке пользования участками недр местного значения на территории Калужской области». В редакции закона от 28 марта 2013 г. он звучит так: «Добыча общераспространенных полезных ископаемых осуществляется только после проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, в соответствии с утвержденным техническим проектом разработки месторождения общераспространенных полезных ископаемых и при наличии земельного участка, на котором в соответствии с действующим законодательством возможно ведение работ, связанных с пользованием недрами, в границах которого расположен горный отвод».
Минерально-сырьевая база Калужской области довольно богата и разнообразна. По состоянию на 1 января 2009 года разведано 552 месторождения по 23 видам полезных ископаемых. Значительная их часть приходится на строительные материалы, особенно востребованные в настоящее время, как на территории области, так и за ее пределами. В настоящее время выдано 116 лицензий на право пользования участками недр местного значения для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.
Проведенный министерством анализ показал, что 52 недропользователя полностью провели все процедуры, необходимые для перевода земель, и успешно осуществляют добычу полезных ископаемых в границах предоставленных им горных отводов на землях промышленного назначения. По заявкам трех недропользователей министерство приостановило действие лицензий до перевода земель. 14 недропользователей до настоящего времени не осуществили перевод, хотя 13 из них полностью подготовили месторождения к промышленному освоению, потратив на это не один миллион рублей, то есть дошли до стадии перевода земель. У оставшихся 47 недропользователей не наступили сроки начала добычных работ, и, соответственно, они в настоящее время занимаются оформлением необходимой документации.
Все недропользователи, ведущие подготовку документации, сталкиваются с одной и той же проблемой. Им отказывают в переводе земель, мотивируя это несоответствием испрашиваемого земельного участка схеме территориального планирования муниципального района или генерального плана поселения. При этом органы местного самоуправления, к сожалению, забывают о том, что на стадии получения лицензии на пользование недрами давали разрешение на использование земельных участков для целей недропользования или, более того, ходатайствовали о выдаче лицензии.
Недавно министром природных ресурсов, экологии и благоустройства области проведены совещания с участием глав администраций МР «Боровский район» и МР «Дзержинский район». С ними была достигнута договоренность о том, что земельные участки, в границах которых расположены полностью подготовленные для промышленного освоения месторождения, будут включены в схемы территориального планирования районов, а также в генеральные планы соответствующих поселений для последующего их перевода в земли промышленности.
С органами местного самоуправления Малоярославецкого района, к сожалению, прийти к такому консенсусу не удается. А ведь ни одна лицензия в свое время не была выдана без их разрешения (ходатайства).
Бездействие органов местного самоуправления приводит к рискам для недропользователей как в части развития бизнеса, так и налоговой и административной ответственности. Здесь мы видим превышение властных полномочий со стороны органов местного самоуправления по непринятию решения или отказу во включении в схемы территориального планирования районов проектных решений о переводе земель сельхозназначения в земли промышленности. Все это является нарушением прав и законных интересов недропользователей. Всем, кто сталкивается с подобной ситуацией, можно порекомендовать отстаивать свои интересы в судебном порядке. В то же время необходимо помнить, что нецелевое использование земель сельхозназначения при разработке карьеров не допускается.
Елена СИДОРУК, заместитель начальника отдела геологии, использования и охраны недр министерства природных ресурсов, экологии и благоустройства Калужской области.