Карьер по добыче общераспространенных полезных ископаемых

Выбор способа отработки является ключевым при освоении месторождения. Принимая решение о том, каким способом будет отрабатываться месторождение, стоит учитывать всю совокупность обстоятельств и факторов, в том числе экономические, горнотехнические, экологические и другие, а также, безусловно, наличие соответствующих лицензионно-разрешительных процедур и требований по их исполнению.

В статье мы поговорим преимущественно о добыче полезных ископаемых с применением открытых горных работ, а также о проблемах в российском законодательстве в области проведения открытых горных работ, в частности о правовом регулировании «строительства» карьеров

Существуют открытый и подземный способы добычи полезных
ископаемых. Рассмотрим открытый способ разработки. Используется данный способ с
тех пор, как начали извлекать те полезные ископаемые, которые залегали на
поверхности или наиболее близко к земной поверхности. По мере увеличения
глубины работ открытый способ становился невыгодным, так как удаление
увеличивающегося объема пустых пород посредством рабочего труда было слишком
дорогим. В связи с этим открытый способ разработки на длительное время был
вытеснен подземным, при котором не требовалась выемка пустых пород.

Открытые работы начали получать распространение позже, с
конца позапрошлого века, в связи с внедрением горных машин, а в последние
десятилетия развиваются все более интенсивно.

Таким образом, горные работы, производимые непосредственно с
земной поверхности в открытых горных выработках, являются открытыми. Как
правило, основной целью открытых горных работ является разработка месторождений
полезных ископаемых. Горное предприятие, осуществляющее добычу полезного ископаемого открытым способом, называется
карьером. В практике открытой разработки угольных и россыпных месторождений
вместо термина «карьер» применяются также «разрез» и «прииск».

В процессе производства открытых горных работ земная
поверхность месторождения нарушается, и образуется выработанное
пространство, ограниченное искусственно созданной поверхностью. Это
выработанное пространство, представляющее собой совокупность горных выработок,
также носит название «карьер». Таким образом, понятие «карьер» может
употребляться как в хозяйственном, так и в техническом значениях.

При значительных размерах выработанного пространства
(современные карьеры имеют объем выработанного пространства сотни миллионов
кубометров и достигают глубины нескольких сотен метров) нарушается естественное
равновесие массива горных пород, окружающих карьер, что может привести
к деформациям боковой поверхности карьера (оползни и обрушения) и, как
следствие, к нарушению нормального ведения горных работ, а также к аварийным
ситуациям и несчастным случаям. Для предупреждения последствий боковым
поверхностям карьера придают определенный наклон, обеспечивающий их устойчивость.

К преимуществам открытых горных работ по сравнению с подземными можно отнести следующее:

1) на карьерах обеспечиваются более высокая безопасность труда и лучшие производственные условия;

2) производительность труда на карьерах, как правило, выше, а себестоимость в несколько раз ниже, чем в шахтах. При этом на карьерах обеспечиваются более высокие темпы роста производительности труда;

3) сроки строительства карьеров меньше сроков строительства шахт равной производственной мощности;

4) при открытой разработке меньше потери полезного ископаемого и легче производить раздельную добычу его различных сортов;

5) при открытой разработке месторождений легче увеличить производственную мощность предприятия в случае возникновения такой необходимости.

Недостатки открытых разработок:

1) производство открытых горных работ требует отчуждения
больших земельных площадей и иногда приводит к понижению уровня грунтовых вод
на больших площадях и т. д.;

2) открытые работы зависят от климатических условий.

Недостатки открытых горных работ в большинстве случаев
перекрываются их преимуществами. В связи с этим увеличиваются не только
объемы открытой разработки, но и удельный вес этого способа в общей добыче
полезных ископаемых.

Ограничениями для эффективного применения открытого способа
разработки являются большая мощность покрывающих пород и значительная глубина
месторождения при относительно небольшой мощности залежи, также отсутствие в
данной местности достаточного объема свободных земельных площадей для
размещения отвалов, разноски бортов карьера и другие ограничения,
вызываемые охраной окружающей среды.

Когда говорится о размещении карьера, речь идет
о реализации совокупности технологических мероприятий — «строительстве»
карьера, однако это не означает, что карьер можно отнести к объектам
строительства.

Освещая вопрос правового регулирования ведения открытых
горных работ, необходимо отметить, что отнесение отдельных объектов разработки
месторождений полезных ископаемых, включая объекты открытых горных работ, к
объектам капитального строительства должно осуществляться исходя из их
технологических и конструктивных характеристик.

Градостроительное законодательство четко устанавливает
следующие понятия: «строительство» и «объект капитального строительства».

Так, к объектам капитального строительства относятся здание,
строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за
исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений
земельного участка (замощение, покрытие и другие).

При этом к строительству отнесено создание зданий, строений,
сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Здание — это результат строительства, представляю-щий собой
объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части,
включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы
инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или)
деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания
животных.

Согласно федеральным нормам и правилам в области
промышленной безопасности, горные работы — это комплекс работ, связанных с
выемкой горных пород из недр земли, проходкой, проведением и креплением горных
выработок.

В соответствии с данными правилами объектами открытых горных
работ являются карьеры, прииски, дражные полигоны, объекты кучного
выщелачивания, породные, шлаковые отвалы и гидроотвалы.

Стоит отметить, что в соответствии с распоряжением
Правительства РФ № 849-р карьеры, создаваемые в рамках осуществления
деятельности по геологическому изучению недр или разработки месторождений
полезных ископаемых, отнесены к объектам, не яв-ляющимся объектами капитального
строительства.

Таким образом, объекты ведения горных работ, а именно
карьеры, относятся к объектам эксплуатации, деятельность которых связана
с освоением месторождений и пользованием недрами.

В соответствии с законодательством, под промышленной
безопасностью опасных производственных объектов понимается состояние
защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий
на таких объектах и последствий указанных аварий, а под аварией понимается
разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном
производственном объекте, а также неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных
веществ.

Опасными производственными объектами являются предприятия
или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, в
том числе карьеры.

В Градостроительном кодексе РФ карьеры отнесены к категории
опасных производственных объектов, на которых ведутся горные работы
(за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и
разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым
способом без применения взрывных работ).

Согласно правилам промышленной безопасности, обязательным
условием принятия решения о начале строительства (эксплуатации), консервации и
ликвидации объекта открытых горных работ является наличие положительного
заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации.
Технические проекты на разработку месторождений полезных ископаемых открытым
способом подлежат согласованию с Госгортехнадзором России.

Однако если в составе разрабатываемого месторождения
планируется строительство объектов капитального строительства, то и заключение
государственной экспертизы рассматривается законодателем в качестве
обязательного требования.

В случаях когда при разработке проектной документации на
объект открытых горных работ проектирование объектов капитального строительства
не предусматривалось, соответственно, сведения об объектах капитального
строительства в разработанном проекте отсутствуют. Добыча полезных ископаемых в
карьере запроектирована только открытым способом, без строительства и
эксплуатации подземных или надземных сооружений, являющихся объектами капитального
строительства, по-этому проектная документация не может являться объектом
государственной экспертизы.

Кроме того, стоит отметить, что, согласно Градостроительному
кодексу Российской Федерации, государственная экспертиза проектной документации
не проводится в случае, если для строительства, реконструкции, капитального
ремонта не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае
проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов
капитального строительства, получившей положительное заключение государственной
экспертизы и применяемой повторно, или модификации такой проектной
документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности
и безопасности объектов капитального строительства.

Согласно Положению об организации и проведении
государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных
изысканий, государственной экспертизе подлежит проектная документация объектов
капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для
подготовки такой проектной документации. При этом в Положении перечислены
виды объектов капитального строительства, требующие проведения государственной
экспертизы.

Таким образом, при отсутствии в карьере объектов
капитального строительства не предусмотрено получение разрешения на
строительство при добыче полезных ископаемых в карьере. Приведенными
нормативными правовыми актами предусмотрено проведение государственной
экспертизы проектной документации именно объектов капитального строительства и
результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой
проектной документации.

Судебная практика, принимая во внимание нормы
Градостроительного кодекса Российской Федерации по данному вопросу, отмечает,
что к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности
строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной
деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются,
если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в
области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности
гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о
промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством
Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими
регламентами.

Суды отмечают, что к отношениям, связанным с принятием
мер по обеспечению безопасности строительства, нормы законодательства о
градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не
урегулированы законодательством Российской Федерации о промышленной
безопасности опасных производственных объектов.

Поскольку в настоящее время карьеры регулируются
одновременно законодательством о промышленной безопасности и Градостроительным
кодексом РФ, возникают противоречия в определении статуса карьера,
необходимости разработки дополнительной проектной документации в соответствии с
нормами, регулирующими вопрос разработки и экспертизы проектной документации, и
прохождения экспертизы не только промышленной безопасности, но и
Главгосэкспертизы, что влечет за собой увеличение сроков ввода в эксплуатацию
новых объектов и дополнительные затраты недропользователей.

В связи с этим предлагается внести уточнения в Градостроительный кодекс РФ, изложив подпункт «в» пункта 11 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса РФ в следующей редакции: «опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы (за исключением добычи полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом), работы по обогащению полезных ископаемых».