Что такое консервация предприятия по добыче полезных ископаемых
При принятии решения о ликвидации предприятия по добыче полезных ископаемых или его части учитывается полнота отработки балансовых запасов полезных ископаемых по действующему проекту, экономические последствия от утраты промышленного значения запасов полезных ископаемых, перспективы их прироста, возможность и целесообразность повторной разработки месторождения и вовлечения в добычу забалансовых запасов. Ликвидация допускается после полной отработки балансовых запасов полезных ископаемых при отсутствии перспектив их прироста, невозможности и нецелесообразности повторной разработки месторождения и вовлечения в добычу имеющихся забалансовых запасов. Решение о ликвидации объекта, связанного с добычей полезных ископаемых, с числящимися на его учете запасами полезных ископаемых согласовывается с органами государственного управления фондом недр после полного списания в установленном порядке запасов полезных ископаемых.
Консервация объекта недропользования или его части допускается в случаях временной невозможности или нецелесообразности дальнейшей разработки месторождения или отдельных его участков по технико-экономическим, экологическим, горногеологическим и иным причинам. Консервации подлежат горные выработки и буровые скважины на ликвидируемых предприятиях, перспективные и пригодные для использования в иных целях. Так же проводится консервация объекта недропользования, строительство которого завершено, до передачи его заказчику.
Консервация объекта недропользования производится на срок от 6 месяцев до 15 лет. Если срок консервации объекта превысил 15 лет и по заключению независимой экспертизы возникает реальная угроза нанесения вреда окружающей природной среде, имуществу, жизни и здоровью населения, то, по требованию органа государственного управления фондом недр, недропользователь обязан разработать и реализовать дополнительные меры безопасности, исключающие риск возникновения аварийной ситуации, или ликвидировать объект. Допускается временная приостановка деятельности объекта по экономическим причинам (отсутствие спроса на сырьё, иные причины) на срок до 6 месяцев без проведения его консервации.
Ликвидация или консервация объекта недропользования производится в соответствии с разработанным и утверждённым в установленном порядке проектом. Проекты ликвидации или консервации объектов недропользования разрабатываются специализированными научно-исследовательскими и проектными организациями, имеющими соответствующую лицензию. Проект разрабатывается с соблюдением требований промышленной безопасности, охраны недр и окружающей природной среды. Ст. 39 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривает, что «при выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды.» Требования к содержанию проекта ликвидации или консервации объекта недропользования установлены Постановлением Госгортехнадзора РФ от 2 июня 1999 г. № 33 «Об утверждении Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами»19. В проекте определяются сроки, способы и последовательность выполнения работ, связанных с ликвидацией или консервацией объекта, разрабатываются технические мероприятия по:
- обеспечению устойчивости горных выработок или их искусственному обрушению в целях предотвращения образования провалов и недопустимых деформаций земной поверхности;
- сохранности месторождения, горных выработок и буровых скважин на весь период консервации;
- предотвращению загрязнения недр и водных объектов;
- предотвращению проникновения вредных газов в поверхностные сооружения и атмосферу;
- ликвидации провалов, трещин, ограждению опасных участков;
- рекультивации нарушенных земель;
- предотвращению затопления, заболачивания земной поверхности, нарушения гидрогеологического режима подземных вод;
- предотвращению попадания в горные выработки, провалы людей и животных;
- предотвращению повреждений зданий, сооружений, подземных и надземных коммуникаций, расположенных в зоне вредного влияния ликвидированного и законсервированного объекта;
- сохранности геодезической и маркшейдерской опорной сети;
- ликвидации имеющихся очагов подземных пожаров;
- предотвращению активизации опасных геомеханических процессов (оползней, обвалов и др.);
- обеспечению безопасности работ при ликвидации или консервации объекта.
При ликвидации или консервации объекта недропользования с неотработанными в пределах горного отвода запасами полезных ископаемых в проект включается технико-экономический анализ целесообразности их отработки, списания или дальнейшего учета в государственном балансе полезных ископаемых. Обязательной частью проекта является проект рекультивации отработанных территорий. Мероприятия по рекультивации нарушенных земель должны предусматривать последовательно два этапа: технический и биологический. Технический этап предусматривает планировку территории, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап). Биологический этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы. Биологический этап рекультивации проводится только в случае дальнейшего использования территории в целях ведения сельского или лесного хозяйства и других целях, требующих восстановления плодородия почв.
Проект ликвидации или консервации объекта недропользования утверждается организацией, принявшей решение о его ликвидации или консервации при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, экспертизы промышленной безопасности и согласования с компетентными государственными органами. Работы по ликвидации или консервации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, выполняются после утверждения в установленном порядке проекта.
Для проведения технических работ по ликвидации или консервации объекта создаётся специальная комиссия. Состав комиссии и положение о ее деятельности утверждается организацией, принявшей решение о ликвидации или консервации объекта, по согласованию с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, федеральными органами государственного управления фондом недр, горного контроля, экологического контроля или их территориальными органами. Выполненные ликвидационные работы или работы по консервации объекта принимаются комиссией на основании непосредственного осмотра и оценки полноты и качества выполненных работ, а также изучения представленных документов. В актах приемки выполненных работ указываются произведенные работы и дается оценка качества их выполнения. Приемка работ, выполненных с отступлениями от проекта ликвидации или консервации объекта, нарушениями установленных нормативных требований, не допускается. Подписанные членами комиссии акты утверждаются руководителем организации, принявшей решение о ликвидации или консервации объекта. К актам прилагаются необходимые горнографические материалы, документы и справки, подтверждающие полноту и качество выполненных работ. Приёмка рекультивированных территорий производится специальной Постоянной комиссией в составе органа местного самоуправления в месячный срок после завершения рекультивационных работ. Результаты работы комиссии оформляются актом установленной формы.
Ликвидация и консервация предприятия по добыче полезных ископаемых или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, считаются завершенными после подписания акта о ликвидации или консервации установленной формы. Материалы на ликвидацию или консервацию объектов недропользования для их утверждения представляются в орган государственного управления фондом недр или его территориальный орган. В состав данных материалов входят:
- заявление;
- проект акта о ликвидации или консервации объекта недропользования;
- акты по приемке выполненных работ по ликвидации или консервации объекта;
- акты по приемке-передаче рекультивированных земель;
- основная графическая документация (вертикальные проекции, разрезы), топографические планы земной поверхности, погоризонтные планы горных работ, геологические и гидрогеологические карты участка недр, на которых указываются горные выработки различного назначения, фактически выполненные работы, предусмотренные проектом, и размещение оставшегося оборудования. В указанной документации отражается состояние запасов и разведанности месторождения полезных ископаемых, или изученности участка недр, используемого в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых состояние горных выработок, рельеф и ситуация земной поверхности;
- экспертные заключения организаций, имеющих соответствующую лицензию;
- технико-экономический расчет, обосновывающий необходимость ликвидации или консервации объекта.
Акт о ликвидации или консервации объекта недропользования должен быть принят не позднее одного месяца после получения указанных выше материалов. Акт подписывается недропользователем, органами, предоставившими лицензию, и органом государственного горного надзора. Учёт актов о ликвидации или консервации объектов недропользования ведётся компетентным государственным органом20.
Финансирование работ, связанных с консервацией и ликвидацией горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляется за счет средств недропользователей. Данные расходы могут быть возложены на государство, если пользование недрами прекращено в случаях возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, работающих или проживающих в зоне вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (при отсутствии вины недропользователя), и возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие). Консервация и ликвидация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции, осуществляются за счет средств специально создаваемого ликвидационного фонда.
Требуется возродить ЛИКВИДАЦИОННЫЙ ФОНД.
До настоящего времени в России не разработана нормативно-правовая база, гарантирующая выполнения обязательств по необходимому объему ликвидационных работ. Отсутствие конкретного механизма, гарантирующего выполнение недропользователями своих обязательств по финансированию ликвидационных работ, приводит к тому, что во многих случаях ликвидация последствий проведения горных работ практически полностью возлагается на государство. В связи с этим Минприроды России дано соответствующее поручение Правительства Российской Федерации (от 14.12.2011 № СИ-П9-8912).
Законопроект направлен на финансовое обеспечение проведения ликвидационных работ, рекультивации нарушенных земель, ликвидации экологических последствий ведения горных работ.
До завершения процесса ликвидации или консервации пользователь недр несет ответственность, возложенную на него настоящим Законом.
При полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации – также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.
При ликвидации и консервации предприятия по добыче полезных ископаемых или его части, а также подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, геологическая, маркшейдерская и иная документация пополняется на момент завершения работ и сдается в установленном порядке на хранение.
Ликвидация и консервация предприятия по добыче полезных ископаемых или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых, считаются завершенными после подписания акта о ликвидации или консервации органами, предоставившими лицензию, и органом государственного горного надзора.
Консервация и ликвидация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляются за счет средств предприятий – пользователей недр.
Консервация и ликвидация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции, осуществляются за счет средств создаваемого инвестором ликвидационного фонда, размер, порядок формирования и использования которого определяются таким соглашением в соответствии с законодательством Российской Федерации.
(часть седьмая введена Федеральным законом от 10.02.1999 N 32-ФЗ)
Комментарий к статье 26
Специфика консервации и ликвидации предприятий, занятых разработкой недр, заключается в том, что в эти процессы вовлекаются горные выработки. Консервация горных выработок производится в том случае, если происходит приостановка горных работ, а их ликвидация – если эти работы вовсе прекращаются.
Законодатель прежде всего заботится о том, чтобы забрасываемые горные выработки не причинили вреда людям, животным, постройкам, а также природным богатствам, находящимся как на поверхности земли, так и в ее недрах. Горные выработки должны быть укреплены, так как в ином случае возможны просадки поверхности, оползни. Если предполагается, что со временем они вновь поступят в эксплуатацию, то их следует оградить от притока воды. В противном случае допускается засыпать их пустой породой или замыть грунтом с помощью специальной техники. Через горные выработки не должно происходить загрязнения подземных вод; чтобы добиться такого результата, могут понадобиться особые меры. В частности, такие меры должны быть осуществлены на буровых скважинах.
В безопасное состояние должны быть приведены как подземные, так и надземные сооружения. К ним относятся, в частности, отвалы породы, хвосто- и шламохранилища. Последние бывают ограждены дамбами, которые требуют к себе особого внимания. Закон РФ “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” от 21 июля 1997 г. предусматривает выполнение по таким дамбам специальных мероприятий в порядке, который должно установить Правительство РФ.
——————————–
СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
По общему правилу консервация и ликвидация горных выработок, а равно надземных гидротехнических сооружений должны производиться по специальным проектам, одобренным органами Госгортехнадзора (п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона).
Один из вариантов ликвидации горного предприятия заключается в передаче его сооружений – целиком или частично – другому предприятию или организации. Очевидно, что такая передача может иметь место только с уведомлением Госгортехнадзора и с согласия тех госорганов, которые выдали лицензию на пользование недрами (ст. 17-1 Закона).
Статья 26 устанавливает два показания для консервации или ликвидации горных выработок (вместе со всем предприятием или отдельно). Это истечение срока действия выданной лицензии или досрочное прекращение пользования недрами.
Основания досрочного прекращения пользования недрами названы в ст. 20 Закона. При этом допускается как инициатива органов, предоставивших лицензию (например, в случае стихийных бедствий, возникновения “непосредственной угрозы” жизни или здоровью людей в зоне влияния горных работ), так и усмотрение владельца лицензии. Досрочное прекращение по инициативе органов государственной власти может быть обжаловано держателем лицензии в суде или арбитражном суде; в некоторых случаях возможно рассмотрение жалобы в административном порядке (ст. ст. 20 и 50 Закона).
Вместе с тем ст. 11 Закона допускает заключение договора между владельцем лицензии и уполномоченными на то органами государственной власти по поводу конкретных условий пользования недрами. В случае если стороны заключат такой договор, одностороннее расторжение его по усмотрению владельца лицензии было бы неправомерным. Во всяком случае, другая сторона может потребовать возмещения своих убытков. Поэтому правила ст. 50 Закона о порядке разрешения споров между сторонами должны относиться также к случаю, когда инициатива досрочного прекращения или приостановки пользования недрами исходит от владельца лицензии.
Статья 20 Закона содержит дополнительную гарантию, направленную на соблюдение интересов собственника недр – государства. Она заключается в том, что одной инициативы владельца лицензии прекратить или приостановить пользование недрами недостаточно для того, чтобы считать (явный или неявный) договор о пользовании недрами исчерпанным. Эта инициатива должна быть одобрена органами, выдавшими лицензию. Только они вправе принять решение о том, что правопользование недрами досрочно приостанавливается или прекращается.
Таким образом, возникает вопрос о том, что следовало бы считать уважительными причинами для владельца лицензии в случае, если бы он проявил инициативу по приостановке лицензионного пользования недрами. Таких причин может быть несколько.
Сюда относится, например, изменение конъюнктуры рынка, которое делает невыгодным добычу полезного ископаемого и заставляет отложить ее “до лучших времен”; народные волнения, препятствующие продолжению работ; затяжной трудовой конфликт; предписания властей, требующие изменить технологию производства (к чему горнодобывающее предприятие не готово); временное прекращение работы в связи с банкротством предприятия; неожиданные препятствия к продолжению производства со стороны горно-геологических условий. Примерно такие же причины могут побудить забросить горные работы на данном участке насовсем.
По общему правилу консервация, как и ликвидация, горных выработок производится за счет той организации (или физического лица), которой они принадлежат . Эти операции не дают производителю экономической отдачи и являются для него убыточными. Но на их выполнение у обязанной организации может не оказаться необходимых средств. Учитывая это обстоятельство, в лицензиях, которые выдаются на производство горных работ, желательно предусматривать в необходимых случаях, чтобы горные предприятия создавали свои резервные фонды. Такое условие необходимо согласовать с финансовыми и налоговыми органами. Уместно вспомнить, что в свое время создание подобных фондов предусматривала Инструкция Минфина, Госплана и Госбанка СССР “О порядке финансирования работ по рекультивации земли” (1978 г.).
——————————–
Согласно ст. 21 Закона, расходы по консервации или ликвидации горных выработок (как и других опасных объектов, принадлежащих владельцу лицензии) в некоторых случаях принимает на себя государство. К этим случаям относятся чрезвычайные ситуации (как локального, так и более крупного масштаба), если они возникли не по вине владельца лицензии.
Лицензия на право производства горных работ содержит условия на случай временного или постоянного забрасывания участка недр, на который выдана лицензия (п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона). При наступлении такой ситуации держатель лицензии обязан своевременно уведомить Госгортехнадзор, а также выдавшие лицензию органы о своем намерении временно или постоянно прекратить работы, а равно согласовать с ними порядок своих дальнейших действий.
Обязанность по консервации или ликвидации горных выработок может показаться недостаточно “адресной” в том случае, когда горнодобывающее предприятие приглашает для проведения работ подрядную организацию. Такие случаи нередки, например, в области разведки недр. Возникает вопрос: если разведочные работы застопориваются или вовсе прекращаются, кто должен консервировать или ликвидировать пробуренные скважины – заказчик работ или же подрядчик – геологоразведочная организация? Формальный ответ заключается в том, что за выполнение требований ст. 26 ответственность несет та организация, которая получила лицензию на разведочные работы. Вместе с тем представляется желательным, чтобы этот вопрос был заранее предусмотрен и разрешен в том договоре, который заключают между собой заказчик разведочных работ и их исполнитель. Следует, однако, полагать, что условия заключенного таким образом договора ни в каком случае не снимают ответственности с той стороны, на чье имя выдана лицензия. Так, если сторона, ответственная за проведение работ по консервации объекта по договору, не выполнит своего обязательства, последнее перейдет на другую сторону, ответственную за эти работы в соответствии с выданной лицензией.
В ст. 26 имеются в виду горнодобывающие предприятия и другие специализированные организации, использующие недра. Но к недропользователям относятся также многочисленные собственники и владельцы земли, добывающие с поверхности общераспространенные полезные ископаемые, не числящиеся на государственном балансе (ст. 19). К ним примыкают лица, добывающие подземную воду для бытовых целей и сооружающие неглубокие подземные устройства. Такие недропользователи не подпадают под понятие “предприятие”; не получают они и лицензий для выполнения соответствующих работ. Поэтому порядок консервации и ликвидации последствий таких работ, предусмотренный в ст. 26, к ним не относится. Практически они не подконтрольны органам Госгортехнадзора.
Но сказанное не означает, что деятельность “поверхностных недропользователей” является бесконтрольной. Надзор за правильным использованием земли осуществляют государственные земельные органы. Если они найдут, что какие-то работы опасны для окружающих или не соответствуют требованиям рационального использования земли, они должны принять меры к их приостановке, а при необходимости – выдать предписания о возврате трансформированной поверхности земли в прежнее состояние. Подобными же полномочиями обладают органы Госкомэкологии по линии охраны природы и некоторые другие надзорные органы.
Известен случай, когда в Юринском районе Республики Марий-Эл в глубоком мелиоративном канале, который был прорыт для нужд местного торфопредприятия, погибли пять лосей. По иску Госохотинспекции тогдашний Госарбитраж РСФСР взыскал штраф с торфопредприятия за погибших животных. Торфопредприятию было предложено соорудить для диких животных переходы через канал, выложить в отдельных местах его откосы, усилить наблюдение за состоянием канала. Инцидент не затрагивал полномочий государственных органов, ведающих недрами, поэтому он был разрешен при участии других государственных структур.
Необходимо считаться с тем, что пользование недрами может происходить не только в рамках, но и за рамками Закона. Так, недропользователь может вести работы, не получив необходимой для этого лицензии. Деятельность такого лица должна быть прекращена уже по одной этой причине. Но если к тому же его работы следует приостановить или прекратить по другим законным поводам, то последние также должны быть приняты во внимание. При этом все меры безопасности, которые Закон требует от недропользователя, работающего по лицензии, для случая прекращения или приостановки его работ, должны распространяться на лицо, работающее без лицензии. Требования Закона к такому нарушителю не могут быть менее жесткими, чем к законопослушному недропользователю.